Pénélope Seguin, Gabriela Manrique Rueda et Geneviève Baril, Maison de l’innovation sociale et Cité-ID Living Lab (ENAP)
La réglementation comme levier à la transition
Le Laboratoire d’innovation civique pour l’expérimentation réglementaire (LICER) est porté par la Maison de l’innovation sociale (MIS) en collaboration avec le Cité-ID LivingLab de l’École nationale d’administration publique (ENAP) et Dark Matter Labs.
Le LICER est né de la proposition gagnante de la Ville de Montréal au Défi des villes intelligentes, concours organisé par Infrastructure Canada qui invitait les municipalités, les administrations locales ou régionales et les collectivités autochtones à adopter une approche de ville intelligente pour améliorer la vie de leurs résidents et résidentes grâce à l’innovation, aux données et aux technologies connectées (Infrastructure Canada, 2020). Ainsi, le LICER s’inscrit aujourd’hui dans la communauté d’innovation de Montréal en commun portée par le Laboratoire d’innovation urbaine de Montréal (LIUM).
Le LICER vise à soutenir le déploiement de pratiques innovantes en matière de transition qui font face à des blocages réglementaires. Sa volonté est de rassembler les organismes communautaires, les administrations publiques et les citoyennes et citoyens autour d’une action collective de coproduction de cadres réglementaires locaux et municipaux, en soutien à ces pratiques. La recherche réalisée par le LICER aborde donc d’abord les tensions existantes entre innovation et réglementation, de la perspective des responsables de projets d’innovation ainsi que des administratrices et administrateurs publics chargés de formuler et d’appliquer la réglementation. Elle explore ensuite le potentiel des approches de coproduction pour soutenir l’évolution et l’adaptation de la réglementation municipale et pour accroître la participation de multiples parties prenantes dans les processus de formulation, d’application et d’évaluation de la réglementation.
État de la littérature scientifique sur la modalité d’action étudiée
La question de l’adaptation réglementaire en soutien à la transition écologique s’inscrit dans le contexte de la lutte aux changements climatiques et de l’adaptation des villes à cette réalité. La moitié de la population mondiale habite dans des espaces urbains qui, générant environ 80 % des émissions de carbone (Yigitcanlar et al., 2019), sont exposés à des risques socioécologiques croissants tels que les désastres environnementaux, la dégradation naturelle et la perte de la biodiversité et des écosystèmes (GIEC, 2022). Ces enjeux pressent les villes vers la transition écologique, la réduction des inégalités sociales et la protection des populations vulnérables. C’est dans ce contexte que sont apparues les villes « intelligentes » (Artyushina, 2020) qui visent à collecter, visualiser et analyser des données de différents secteurs (environnement, santé, énergie, transport) grâce aux nouvelles technologies, afin d’anticiper des risques (Kandt & Batty, 2021) et de prendre des décisions éclairées (Leszczynski, 2016). Alors que certaines villes aspirent à un développement économique et durable, d’autres se concentrent sur l’efficacité des infrastructures, l’amélioration de la qualité de vie de la population, l’efficacité du gouvernement ou encore l’innovation et le développement économique (voir Lee et al., 2014; Nesti, 2020; Noori et al., 2021; Paskaleva et al., 2017; Sadowski & Maalsen, 2020; Zvolska et al., 2019). Dans le cas de Montréal en commun, il s’agit de développer à l’échelle des quartiers des projets d’innovation ayant pour objectifs la sécurité alimentaire, la mobilité durable et l’inclusion sociale (Infrastructure Canada, 2020). Le programme engage les citoyennes et citoyens dans la mise en œuvre de ces projets et tend ainsi vers des modes de gouvernance participatifs et collaboratifs.
Selon Ansell et Gash (2008), la gouvernance désigne les règles et les manières de faire qui guident la prise de décision collective par des réseaux d’acteurs publics et privés au moyen de processus délibératifs de communication et de collaboration. La littérature scientifique sur la gouvernance des villes intelligentes soutient que le renforcement des capacités de gouvernance est un élément important de la création de valeur publique fondée sur les données collectées afin d’atteindre les objectifs de durabilité, de résilience urbaine, d’équité et de justice (Leighton, 2019; Pereira et al., 2017; Yigitcanlar et al., 2019). Cependant, l’un des principaux freins à l’innovation et à la création de valeur publique dans le contexte de la transition écologique à l’échelle urbaine est l’existence d’une réglementation rigide, statique, peu flexible et peu adaptée aux solutions durables et à la transformation des milieux de vie (Bennear & Wiener, 2019; LICER, 2021). La difficulté de mettre en œuvre différentes innovations en matière de transition est notamment attribuable à un cadre de réglementation à la fois trop flou et trop contraignant (Markus & Savini, 2016).
La réglementation correspond aux règles explicites et formelles qui contraignent les comportements et organisent les interactions. La réglementation comporte également certaines dimensions normatives qui confèrent des valeurs et des attentes par rapport à des rôles, des obligations, des droits et des responsabilités (Geels, 2011). Quant à l’innovation, et plus particulièrement l’innovation sociale, il s’agit d’une « nouvelle idée, approche ou intervention […] qui répond plus adéquatement et plus durablement que les solutions existantes à un besoin social bien défini » (RQIS, 2021). C’est une solution qui a « trouvé preneur au sein d’une institution, d’une organisation ou d’une communauté et qui produit un bénéfice mesurable pour la collectivité [et] constitue, dans sa créativité inhérente, une rupture avec l’existant » (RQIS, 2021). Dans ce contexte, il devient impératif de revoir l’approche réglementaire traditionnelle afin d’y introduire davantage d’agilité. L’expérimentation réglementaire est une approche adaptative à la réglementation qui promeut l’innovation. Elle peut être définie comme l’élimination temporaire des barrières réglementaires pour guider l’élaboration de futures réglementations, que ce soient des révisions réglementaires ou de nouvelles réglementations (Schittekatte et al., 2021). L’expérimentation permet de déroger temporairement à une règle et d’autoriser des pratiques normalement interdites, ce qui est à la base de la transformation des cadres réglementaires à partir d’une intégration des apprentissages au fil du temps (Schittekatte et al., 2021). La réglementation adaptative adopte une approche de prise de décisions en série, partielles et séquentielles, surveillées et révisées en continu (Bennear & Wiener, 2019). Cette approche permet de façonner les changements réglementaires en réduisant l’asymétrie d’information entre responsables de la réglementation et responsables de l’élaboration de projets d’innovation, en générant des données probantes à partir de la mise en œuvre de mécanismes et de processus plus courts et flexibles qui encouragent le dialogue entre ces responsables et qui permettent de tester et de comparer plusieurs solutions et de réduire les risques, les erreurs et les frustrations (Bennear & Wiener, 2019; Schittekatte et al., 2021).
Cas, méthode et données de la recherche originale
Une première série d’activités menée par le LICER a contribué à identifier les contraintes et les opportunités liées aux pratiques usuelles de formulation, de conception, d’implantation et d’application de la réglementation dans une perspective de transition écologique. Une revue de la littérature grise sur la pratique émergente d’innovation réglementaire et la réalisation de neuf études de cas approfondies et de cinq entretiens semi-dirigés avec des porteurs de projets d’innovation dans la sphère réglementaire à l’échelle internationale ont permis de recenser les différentes approches existantes à l’innovation réglementaire.
Le LICER s’est ensuite intéressé à certaines problématiques précises rencontrées par les projets de Montréal en commun. Des collaborations se sont conclues avec le Laboratoire d’agriculture urbaine (AU/LAB) ainsi qu’avec Solon, ces deux organismes faisant face à des blocages liés à la réglementation entourant de nouvelles pratiques d’agriculture urbaine et de mobilité durable, ainsi qu’à des blocages liés à la réglementation entourant l’occupation du domaine public. La première étape de cette nouvelle phase de recherche collaborative a donc été d’approfondir la compréhension des objectifs des projets et des blocages réglementaires anticipés ou rencontrés dans l’implantation. Cette compréhension s’est appuyée sur une série d’ateliers de travail animés par le LICER et sur une phase de revue des politiques et règlements des municipalités sur les types de pratiques et occupations visées.
Crédits photo : Maxime Lapostolle
Six entretiens semi-dirigés d’une durée de 60 à 90 minutes chacun ont ensuite été conduits auprès des membres de l’administration publique exerçant des fonctions liées à l’aménagement du territoire et à la conception et l’application de la réglementation dans les arrondissements ciblés pour l’implantation des projets. Ces entretiens ont permis de documenter les besoins et défis rencontrés par les fonctionnaires dans l’adaptation de la réglementation aux innovations et, plus largement, aux objectifs de transition écologique.
Les problématiques et besoins identifiés à travers l’ensemble de ces activités ont guidé le développement de l’approche d’expérimentation réglementaire portée par le LICER, qui est présentée dans la section suivante.
Résultats
La tension entre innovation et réglementation
Les initiatives recensées à l’international par le LICER varient au chapitre des objectifs poursuivis, mais impliquent toutes une réflexion quant à l’évolution des contenus réglementaires et des processus de formulation et d’application de ces contenus, dans une volonté de mieux accueillir l’innovation. Une première catégorie d’approches recensées vise à rendre plus accessible la navigation de cadres législatifs complexes ou encore à rendre plus visibles les obstacles potentiels au déploiement d’initiatives innovantes. L’objectif poursuivi est de vulgariser les contenus réglementaires ainsi que les processus associés (p. ex., demande de permis) afin d’accroître la capacité d’action des innovateurs et innovatrices. Une deuxième catégorie d’approches recensées concerne la formalisation de mécanismes d’expérimentation permettant de tester l’intégration de nouvelles pratiques en conditions réelles; l’expérimentation vise à générer des données probantes pouvant orienter la conception ou la révision d’un cadre réglementaire en soutien à la solution proposée ou, à l’inverse, guider l’adaptation des solutions proposées aux cadres réglementaires pertinents en vigueur. Finalement, une troisième catégorie d’approches recensées cherche à développer de nouveaux mécanismes de participation citoyenne à incorporer aux processus existants de révision et d’adoption réglementaire. Par la participation de la société civile, ces mécanismes visent à accroître la légitimité des règlements produits ainsi que leur pertinence. Ils permettent à de plus vastes expertises de contribuer (p. ex., des spécialistes exerçant les pratiques que l’on tente d’encadrer) et de prendre en compte les dimensions d’application de la réglementation dès la phase d’idéation et de formulation (p. ex., la réglementation est-elle fonctionnelle, utile, compréhensible, etc.).
Les facteurs bloquants et facilitants du déploiement d’initiatives innovantes dans les secteurs liés à la transition
Les partenaires de Montréal en commun s’emploient à promouvoir certaines transformations urbaines et sociales qui visent l’amélioration des milieux de vie et la lutte aux changements climatiques. Dans le cas de l’AU/LAB, l’objectif poursuivi est la démocratisation de la culture en serre à l’échelle des quartiers, dans une perspective collective et pérenne.
La complexité des cadres législatifs et réglementaires en vigueur et leur manque de flexibilité et d’adaptabilité sont un blocage majeur au développement de projets d’innovation. La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, qui divise le territoire en zones et détermine les usages et activités qui y sont autorisés, vient particulièrement contraindre les projets de Montréal en commun. À titre d’exemple, les codes de zonage constituent l’une des principales barrières au développement de l’agriculture urbaine à l’échelle des quartiers. L’occupation du domaine public est aussi contrainte par des paramètres réglementaires qui limitent le potentiel de pérennisation des initiatives.
Il existe toutefois certains règlements d’urbanisme de nature discrétionnaire qui atténuent la rigidité réglementaire. Le règlement sur les usages conditionnels, par exemple, autorise l’implantation d’usages acceptables pour la population et compatibles avec le milieu sans venir modifier la réglementation (MAMH, 2022). Ces dispositions permettent d’éviter la modification réglementaire, procédure lourde et complexe d’un point de vue administratif. Le pouvoir discrétionnaire des municipalités demeure toutefois limité et ne peut être utilisé pour contourner la réglementation existante.
Au-delà de ces considérations, les administrations publiques sont souvent confrontées à une gestion des risques qui vient limiter leur capacité d’action. En effet, dans un contexte d’innovation, il est difficile pour les responsables de la formulation de la réglementation de savoir précisément comment encadrer de nouvelles pratiques et d’anticiper les différents enjeux qui pourraient émerger lors de l’implantation. Les risques de plaintes et de poursuites limitent donc la capacité à soutenir des changements structurants. À ce titre, les citoyennes et citoyens peuvent indirectement favoriser un processus de modification réglementaire en exerçant de la pression auprès de l’administration publique pour que des changements soient mis en place. À l’inverse, la population peut aussi s’opposer aux changements proposés. Les citoyennes et citoyens, tout comme les élus et élues, s’érigent donc en leviers fondamentaux à l’adoption de politiques, au processus de modification réglementaire et au soutien de projets innovants par l’arrondissement. Cependant, les citoyennes et citoyens demeurent largement exclus des processus formels d’idéation et de formulation de la réglementation; leur rôle est restreint à certaines consultations publiques où ils sont appelés à accepter ou refuser une proposition de réglementation.
La pertinence de l’expérimentation dans un contexte réglementaire
La complexité et la rigidité des cadres en vigueur ainsi que le climat d’incertitude dans lequel les administrations publiques sont contraintes de naviguer invitent à repenser les façons de formuler, d’appliquer et d’évaluer la réglementation dans le contexte de la transition.
L’expérimentation permet de tester de nouvelles pratiques en conditions réelles. En réponse à une problématique de départ, l’expérimentation peut donc générer des données probantes et des apprentissages qui viennent guider la prise de décision dans un contexte réglementaire. La gestion des risques est une dimension clé de l’expérimentation puisqu’elle invite à tester un changement à petite échelle dans un environnement contrôlé en impliquant différentes parties prenantes. Dans le cadre du LICER, les données issues de l’expérimentation visent à informer l’ensemble des parties prenantes sur l’encadrement approprié ainsi que sur la mise à l’échelle des pratiques. En effet, les apprentissages générés peuvent être transférés d’un arrondissement à l’autre, permettant d’accroître l’impact des solutions expérimentées.
Pour le LICER, il est crucial que l’expérimentation se mène de manière conjointe avec l’administration publique (chargée de formuler et d’appliquer la réglementation) et les responsables de projets innovants (qui promeuvent certaines transformations urbaines et sociales), avec la collaboration des citoyens et citoyennes. L’association de différentes parties prenantes (membres du conseil municipal, fonctionnaires, innovateurs et innovatrices, etc.) à titre de coproductrices d’expérimentations dans un contexte réglementaire permettrait d’abord d’approfondir la compréhension des enjeux réglementaires auxquels sont confrontés les projets d’innovation ainsi que les besoins et objectifs généraux poursuivis. Elle offrirait ensuite la possibilité de coconcevoir une expérimentation susceptible de répondre à des objectifs d’apprentissages communs précis et reflétant un partage équitable des rôles et responsabilités.
Comme mentionné plus haut, les citoyennes et citoyens sont largement exclus des processus d’idéation et de formulation de la réglementation. L’expérimentation en conditions réelles permettrait d’évaluer le niveau d’adhésion de la population aux pratiques proposées et ainsi d’accroître l’impact de ces solutions potentielles. Elle permettrait également d’engager d’autres parties prenantes initialement réfractaires aux changements et à l’innovation. Il demeure que des barrières physiques et systémiques peuvent venir limiter la pleine et entière participation de certaines populations aux mécanismes de participation et de coproduction déployés dans le cadre d’une approche de réglementation adaptative. La complexité et l’opacité de la réglementation se posent notamment comme barrières importantes à la possibilité d’un dialogue accessible et inclusif sur l’évolution de la réglementation dans les secteurs liés à la transition. Un futur axe de travail du LICER déployé en 2023-2024 se penchera spécifiquement sur la thématique de l’inclusion et sur les formes de participation citoyenne dans le processus d’innovation réglementaire favorisant une meilleure atteinte de l’intérêt public. En effet, l’approche mise en œuvre et documentée par le LICER s’inscrit plus largement dans un mouvement de transformation de la gouvernance publique et vise à renforcer la capacité des citoyennes et citoyens à participer à la prise de décision concernant l’amélioration des milieux de vie.
Conclusion
Dans le contexte de la transition, les pratiques émergentes en matière d’aménagement et d’occupation du territoire se retrouvent parfois freinées par la réglementation en vigueur, soit en raison du contenu de la réglementation, soit en raison des modalités administratives entourant son interprétation ou son application. Une révision des cadres existants s’impose, avec l’objectif de s’adapter et de répondre aux nécessités de changement, tout en prenant soin de s’assurer de la pertinence de nouveaux encadrements. Parmi les besoins exprimés au sein de l’administration publique, mentionnons celui de pouvoir tester et évaluer l’intégration de nouvelles pratiques.
L’expérimentation ouvre une voie intermédiaire entre le statu quo (maintien et application de la réglementation en place) et le changement (p. ex., l’autorisation d’usages jusque-là proscrits). L’implication d’une multitude de parties prenantes dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation d’expérimentations contribue à la pertinence et à l’efficience de celles-ci ainsi qu’à la transparence et à la crédibilité des processus qui les sous-tendent en vue d’arriver ultimement à des solutions éprouvées, susceptibles de produire un impact fort.
L’approche proposée par le LICER est actuellement mise à l’essai dans le cadre de la collaboration établie avec l’AU/LAB et son partenaire, le Carrefour solidaire Centre communautaire d’alimentation. Trois serres solaires passives sont installées dans l’espace public afin de tester le potentiel d’intégration de serres sur la voirie, et ce, de manière pérenne. Une deuxième expérimentation est également en phase d’initiation dans l’arrondissement Ahuntsic-Cartierville, dans le cadre de la collaboration établie avec Solon autour de l’appropriation citoyenne d’espaces publics. Les résultats et apprentissages issus de ces démarches seront publiés par le LICER à la fin de 2022 et de 2023.
Crédits photo : Maison de l’innovation sociale (www.mis.quebec)
Pour citer cet article
Seguin, P., Manrique Rueda, G., Baril, G. (2022). Le Laboratoire d’innovation civique pour l’expérimentation réglementaire (LICER). Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/le-laboratoire-dinnovation-civique-pour-lexperimentation-reglementaire-licer
