Villes, climat et inégalités

Obstacles à l’amélioration de la qualité de l’air et à la réduction des inégalités environnementales le long du couloir de camionnage Clark-Knight de Vancouver

Mars 2024

Nancy Lai-Chu Chan, SFU, Maîtrise en études urbaines

Introduction

Basé sur une thèse réalisée dans le cadre du programme de maîtrise en études urbaines de l’Université Simon Fraser, le présent sommaire de recherche porte sur l’étude des obstacles à la mise en œuvre de politiques et de programmes visant à améliorer la qualité de l’air et à réduire les inégalités environnementales quant à l’exposition à la pollution atmosphérique liée à la circulation automobile (PACA) le long du couloir Clark-Knight, où se trouve une artère à six voies et l’une des voies de camionnage les plus fréquentées et les plus polluées de la région métropolitaine de Vancouver (Metro Vancouver, 2017, 2018, 2019; Wang et al., 2018). L’exposition aux risques sanitaires accrus qu’entraîne la PACA le long de ce couloir est inéquitable dans la mesure où elle touche davantage les groupes de minorités visibles, les enfants et les populations à faible revenu que les autres segments de la population (Ville de Vancouver, 2022; Statistique Canada, 2016). Avec la multiplication des épisodes de chaleur extrême due au changement climatique, on peut s’attendre à ce que les effets combinés de la pollution atmosphérique, de la chaleur et de la densité urbaine s’intensifient et entraînent des taux de mortalité plus élevés. Malgré ces risques connus, les pratiques et les politiques d’aménagement du territoire continuent d’autoriser la densification résidentielle le long des circuits de camionnage, en particulier pour les logements locatifs et les logements abordables Par ailleurs, la province de la Colombie-Britannique et le district régional du Grand Vancouver (ci-après Metro Vancouver) ont cessé leurs tentatives de lutte contre les émissions de polluants atmosphériques provenant des véhicules diesel lourds qui sont désuets et mal entretenus ou dont les dispositifs antipollution ont été illégalement modifiés.

Cette étude de cas qualitative et mixte comprend une étude de cas primaire sur le couloir Clark-Knight ainsi qu’une étude de cas secondaire sur le programme d’inspection des émissions et de la sécurité de la province de l’Ontario, InspectiON. Les résultats de l’étude permettent de mieux comprendre 1) les impacts des décisions d’urbanisme qui ont fait augmenter le volume de la circulation routière et la densité résidentielle le long du couloir; 2) les efforts de lobbying de l’industrie du camionnage et la priorité accordée par la province de la Colombie-Britannique à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) qui ont empêché l’innovation en matière de politiques et la ratification de politiques plus strictes pour gérer les émissions de polluants atmosphériques provenant des camions en Colombie-Britannique. Les résultats soulignent également l’importance d’atténuer les effets du changement climatique en réduisant les émissions de GES et en améliorant la qualité de l’air.

État de la littérature scientifique sur la modalité d’action étudiée

Pour contextualiser la recherche et guider la collecte de données, un cadre conceptuel a été élaboré sur la base des trois corpus de littérature suivants : 1) les effets sur la santé qu’entraîne l’exposition à la PACA; 2) l’inégalité environnementale liée à la PACA au Canada; et 3) la nécessité d’un changement de paradigme en vue de l’adoption de pratiques de transport durable où les marchandises peuvent être transportées sur le réseau routier sans nuire à la santé humaine ou à l’environnement. Ces domaines de la littérature montrent l’existence d’un problème et la nécessité d’un changement.  

Jusqu’à 74 % des ménages vancouvérois vivent dans des zones d’exposition à la PACA, c’est-à-dire qu’ils habitent à moins de 250 mètres d’une grande artère urbaine ou à moins de 500 mètres d’une autoroute (Brauer et al., 2013; Southern Ontario Centre for Atmospheric Aerosol Research, 2019). Selon les équipes de recherche en santé publique et les agences gouvernementales, respirer cet air pollué a des effets négatifs sur la santé respiratoire, l’issue des grossesses, les maladies cardiovasculaires, le cancer, l’apparition de nouveaux cas d’asthme chez les enfants et les problèmes de santé mentale (Braithwaite et al., 2019; Brauer et al., 2019; Carey et al., 2018; Ho et al., 2018; Santé Canada, 2019; Zhang et al., 2018). De plus, « les preuves ne démontrent pas l’existence d’un seuil d’exposition, c’est-à-dire que toute augmentation progressive de la concentration de polluants atmosphériques est associée à un risque accru d’effets néfastes sur la santé (Santé Canada, 2019, p. 6). Selon Santé Canada, le nombre annuel de décès prématurés attribuables à l’exposition à la pollution atmosphérique au Canada tourne autour de 15 300, soit 42 décès pour 100 000 personnes, une estimation que d’autres sources considèrent même comme sous-estimée (Santé Canada, 2021; source anonyme B). Les vagues de chaleur et la stagnation de l’air, conditions qui détériorent la qualité de l’air et augmentent l’exposition à l’ozone, s’intensifieront au même rythme que les effets du changement climatique (Association canadienne des médecins pour l’environnement, 2021; Climate Change, Air Contaminants, and Your Health-Canada.Ca, n.d., par. 5; Pfister et al., 2014). L’ozone troposphérique, qui est créé lorsque la PACA réagit avec la lumière du soleil et la chaleur, a des effets aigus sur le système respiratoire, cardiovasculaire et nerveux central, en plus de causer « un nombre accru de décès liés au système cardiopulmonaire » [traduction libre] (Metro Vancouver, 2014, p. 14). Pendant la vague de chaleur de 2021, la Colombie-Britannique a enregistré 815 morts subites, dont 610 ont été considérées comme liées à la chaleur (British Columbia Coroners Service, 2022). Bien qu’aucune étude à ce jour n’ait analysé la proportion de ces morts subites pouvant être attribuée à la pollution atmosphérique, les données sur les causes de décès pendant les vagues de chaleur européennes de 2003 montrent que la chaleur, la mauvaise qualité de l’air et l’exposition à l’ozone constituent un mélange mortel (Climate Change, Air Contaminants, and Your Health-Canada.Ca, n.d.; Garcia-Herrera et al., 2010).

Des études ont également démontré que l’exposition à la PACA à Vancouver est inéquitable. Ce courant de recherche, qui qualifie l’exposition inéquitable aux dommages et aux bénéfices environnementaux de racisme environnemental, d’injustice environnementale ou d’inégalité environnementale, « défend le concept selon lequel les dommages et les bénéfices environnementaux devraient être répartis équitablement, sans discrimination fondée sur le statut socioéconomique, la race, l’origine ethnique ou le fait de résider dans une réserve des Premières Nations » [traduction libre] (Mitchell et D’Onofrio, 2016, p. 307-308). La présente étude s’est appuyée sur les recherches menées par Amram et ses collègues (2010), Doiron et ses collègues (2020), Kirby-McGregor et ses collègues (2023) et Su et ses collègues (2010) pour tenter de définir ce qui semblait injuste et confirmer qu’une exposition inéquitable à la PACA existe au Canada. Selon Amran et ses collègues (2010), les écoles vancouvéroises situées dans des quartiers à faible revenu étaient plus susceptibles de se trouver dans une zone d’exposition à la PACA. Et selon Dorion et ses collègues (2020), les zones de statut socioéconomique inférieur étaient 23 % plus susceptibles de connaître une exposition élevée à la PACA et 57 % moins susceptibles d’être à proximité d’espaces verts urbains par rapport aux moyennes de la ville. Cette dernière étude est particulièrement pertinente, car ses données spatiales révèlent que les zones situées le long du couloir Clark-Knight sont caractérisées par une défavorisation matérielle marquée, peu d’espaces verts et une forte exposition à la PACA. Ensemble, ces résultats concordent avec les données relatives à la qualité de l’air provenant d’autres sources qui identifient le couloir comme ayant des niveaux constamment plus élevés de polluants atmosphériques en raison de l’influence des émissions de la circulation, en particulier des vieux camions diesel lourds (Doiron et al., 2020; Metro Vancouver, 2017, 2018, 2019; Southern Ontario Centre for Atmospheric Aerosol Research, 2019; Wang et al., 2018). 

Un autre corpus de littérature qui a alimenté cette étude se concentre sur un changement de paradigme vers des pratiques de transport durable. Cela a permis d’évaluer si les processus d’élaboration des politiques et d’aménagement du territoire en cours en Colombie-Britannique sont durables et d’identifier les possibilités de changement. Les marqueurs d’une approche non durable de la planification des transports, fondée sur le maintien du statu quo, comprennent une tendance à agir en vase clos, c’est-à-dire « sans égard à la planification environnementale et sociale », et un manque de prise en compte des « impacts sur l’équité environnementale et sociale », qui découle « d’un manque de planification intégrée, d’une élaboration imparfaite des politiques et de l’exclusion d’une participation efficace du public » (Schiller et Kenworthy, 2017, p. 3, 14, 252). L’évolution vers un nouveau paradigme visant à rendre les pratiques de camionnage et de transport plus durables pourrait se faire par le biais d’une élaboration intégrée et coordonnée des politiques, en rendant les pratiques de transport de marchandises plus efficaces grâce à des solutions d’aménagement du territoire ou à un recours accru à d’autres modes de transport, et par la régénération, la réparation et le renouvellement de ce qui a été dégradé (Schiller et Kenworthy, 2017). La littérature scientifique souligne également qu’un engagement significatif avec un éventail diversifié de parties prenantes, y compris les personnes qui vivent le long des itinéraires des camions, est nécessaire pour mieux équilibrer les intérêts privés et publics (Cui, Dodson et Hall, 2015; Knoepfel, Grant et Perl, 1999).

Cas, méthode et données de la recherche originale

Pour identifier les obstacles à la mise en œuvre de politiques et de programmes visant à améliorer la qualité de l’air et à réduire les inégalités environnementales liées à l’exposition à la PACA le long du couloir Clark-Knight, cette étude a utilisé une approche qualitative et une méthode mixte d’étude de cas. Un cas de contraste secondaire sur InspectiON, le programme d’inspection des émissions et de la sécurité de la province de l’Ontario, a permis de réfuter la conclusion de certaines études dans le cas du couloir Clark-Knight, à savoir que les obstacles politiques à la mobilité durable ne pouvaient pas être surmontés, ce qui revient à tolérer les obstacles inhibiteurs dont l’existence a été démontrée en Colombie-Britannique.
Une analyse des documents gouvernementaux, de la couverture médiatique et des entretiens semi-structurés avec des sources clés a été réalisée. Pour le cas du couloir Clark-Knight, des documents datant de 2003 à 2022 ont été examinés, notamment des stratégies sur la qualité de l’air, des plans communautaires, des plans de transport et des plans régionaux d’aménagement du territoire. De même, des articles de presse ont été analysés afin de cerner les préoccupations de la communauté, la dynamique politique et les efforts déployés par les pouvoirs publics pour améliorer la qualité de l’air. Pour le cas contrasté de l’Ontario, l’étude a examiné les communiqués de presse publiés par le gouvernement de l’Ontario et l’Association du camionnage de l’Ontario entre 2018 et 2020, qui mentionnent les travaux visant à réduire les émissions des camions diesel lourds, ainsi que les informations sur le programme figurant sur leur site web.

Au total, 16 entretiens semi-structurés ont été menés : 12 avec des sources qui ont travaillé ou travaillent actuellement à différents paliers du gouvernement ou agences gouvernementales en Colombie-Britannique; un avec un résident qui habite à moins de 250 mètres du couloir Clark-Knight; un avec un scientifique citoyen qui travaille activement comme bénévole à l’amélioration de la qualité de l’air le long du couloir; un avec un représentant de la British Columbia Trucking Association; et un avec un représentant de l’Association du camionnage de l’Ontario.

Cette étude a également appliqué les principes dérivés de Schiller et Kenworthy (2017) concernant l’élaboration de politiques de transport durable et de mobilité urbaine afin d’évaluer les opportunités et les pratiques permettant de rendre la planification et l’élaboration des politiques plus durables. Enfin, pour mieux comprendre les obstacles à l’innovation politique, cette étude s’est également appuyée sur les travaux de Harrison (1996), qui expliquent le rôle des incitations électorales dans le processus de décision d’un gouvernement démocratique d’adopter ou non des politiques environnementales plus strictes.

Résultats

Bien qu’il existe des recherches approfondies sur l’utilisation des voitures particulières, des transports publics et des transports actifs, les données manquent sur la façon dont le transport de marchandises en milieu urbain s’articule avec « la planification des transports, l’aménagement du territoire et l’urbanisme au sens large » (Cui, Dodson et Hall, 2015, p. 2). Cette étude comble une lacune liée au paysage institutionnel et à l’état de la planification durable et des pratiques politiques liées à l’urbanisme et au transport de marchandises dans un contexte canadien. Les résultats se répartissent en deux catégories : 1) les décisions urbanistiques qui ont augmenté le volume de circulation des camions et la densité résidentielle le long du couloir Clark-Knight; et 2) les facteurs politiques qui ont inhibé l’innovation politique et la ratification de politiques environnementales plus strictes pour les camions diesel lourds en Colombie-Britannique.

1) Les décisions de planification qui ont augmenté le volume de circulation des camions et la densité résidentielle

Sur la base de l’analyse des décisions d’aménagement du territoire et de planification des transports concernant le couloir Clark-Knight, les décisions des différents paliers de gouvernement relatives à l’offre de terrains industriels, au zonage des zones résidentielles, aux itinéraires des camions, à la croissance des ports et à l’urbanisme renforcent l’inégalité de l’environnement. Les résultats soulignent que les pressions exercées sur une base foncière limitée peuvent créer des effets d’entraînement et des obstacles à des approches d’urbanisme plus durables; en particulier dans le cas présent, l’offre limitée de terrains dans la région et les pressions exercées sur les terrains industriels. 

La conversion de terrains industriels à des fins résidentielles et commerciales ainsi que la croissance de la demande ont fait chuter le taux d’inoccupation des terrains industriels à près de 0 %. Cette situation a engendré l’étalement urbain des opérations logistiques, ce qui oblige les camions à parcourir de plus grandes distances, suivant des itinéraires moins directs à travers des quartiers urbains (Business in Vancouver, 2021; CBRE, 2021; Vancouver Fraser Port Authority, n.d.). Metro Vancouver et l’autorité portuaire attribuent tous deux cette situation à un paysage réglementaire fragmenté, au chevauchement des compétences, à la concurrence entre les municipalités et à un « manque de collaboration et de coordination entre les agences gouvernementales » (Metro Vancouver, 2020, p. 25; Vancouver Fraser Port Authority, 2020). L’intensification des échanges commerciaux par le port de Vancouver, en particulier par les terminaux à conteneurs situés sur la rive sud du bras de mer Burrard, est un autre facteur contribuant à cette situation. Deux projets d’expansion récemment lancés aux terminaux à conteneurs Centerm et Vanterm devraient entraîner une augmentation d’au moins 53 % du trafic de camions porte-conteneurs le long du couloir Clark-Knight (Vancouver Fraser Port Authority, 2016). 

Figure 1. Emplacement des terminaux à conteneurs Centerm et Vanterm.
Adaptation de VanMap créée par la Ville de Vancouver, n.d.

Un autre obstacle à la réduction de l’exposition inéquitable est l’existence de politiques qui encouragent la densification des logements le long des artères. Plus précisément, la Secured Rental Policy de Vancouver, politique destinée à préserver le stock de logements locatifs, limite désormais la construction d’immeubles locatifs à six étages maximum le long des artères actuellement zonées pour des utilisations résidentielles de faible densité, en plus d’autoriser la construction des immeubles de quatre étages maximum à un pâté de maisons de part et d’autre de ces artères (Ville de Vancouver, 2022a). Si cette mesure promet d’augmenter le parc de logements locatifs abordables, elle attirera également un plus grand nombre de personnes dans les zones d’exposition à la PACA le long des artères. En outre, cela attirera une plus grande proportion de personnes à faible revenu le long de ces artères, car ce sont elles qui recherchent des logements abordables et inférieurs au marché (Ville de Vancouver, 2022b). 

Selon les données de recensement de Statistique Canada, le couloir Clark-Knight abrite des proportions plus élevées de groupes de minorités visibles, de tout-petits, de locataires et de populations à faible revenu. Par conséquent, les effets négatifs des décisions liées à la croissance commerciale, à l’aménagement du territoire et à la planification des transports dans cette zone renforcent et intensifient l’exposition inéquitable à la pollution de l’air (Statistique Canada, 2016).

Figure 3. Concentration des ménages appartenant à une minorité visible dans la ville de Vancouver. (Statistique Canada, 2016)

Figure 4. Enfants en bas âge par kilomètre carré dans la ville de Vancouver.
(Statistique Canada, 2016)

2) Les facteurs politiques qui ont entravé l’innovation politique et la ratification de politiques environnementales plus strictes

Pour comprendre la dynamique politique en jeu et les tentatives infructueuses de divers organismes gouvernementaux de ratifier des politiques visant à réduire les émissions de polluants atmosphériques des poids lourds, cette recherche s’appuie sur l’évaluation faite par Harrison (1996) du rôle des gouvernements fédéral et provinciaux dans l’élaboration de la politique environnementale du Canada. Plus précisément, cette chercheuse souligne que si la réglementation environnementale apporte des avantages à une vaste proportion de la population, son coût est généralement concentré sur l’industrie, un groupe qui est plus susceptible d’organiser une opposition efficace à de telles réglementations. Par exemple, l’industrie est, dans l’ensemble, mieux à même de contribuer aux campagnes électorales et à la création d’emplois, ce qui fait que le milieu politique est généralement désireux de la garder dans son giron. Par ailleurs, le public, qui est le principal bénéficiaire de la réglementation environnementale, peut difficilement offrir des avantages similaires à l’arène politique et n’est généralement pas conscient des avantages, pour lui-même, d’une réglementation plus ferme. Cette combinaison d’une attention limitée du public aux questions environnementales et d’une forte opposition de la part de l’industrie potentiellement réglementée entraîne des coûts politiques importants et des avantages politiques limités, ce qui explique la réticence des gouvernements à imposer des réglementations environnementales (Harrison, 1996).

Par conséquent, les efforts de lobbying et les actions de grève déployés par le secteur du transport routier en Colombie-Britannique ont été couronnés de succès, car ils ont permis de :

• faire en sorte que le gouvernement provincial délaisse les programmes obligatoires d’amélioration de l’efficacité énergétique au profit des programmes incitatifs à participation volontaire; 
• retarder de plus de 5 ans la mise en œuvre de l’exigence de l’autorité portuaire relative à l’âge maximal des camions; 
• modifier l’exigence de l’autorité portuaire faisant passer de 10 à 12 ans l’âge maximal des camions en circulation;
• contrecarrer les efforts déployés par Metro Vancouver dans le cadre de son plan d’assainissement de l’air pour réduire les émissions de PACA provenant des camions diesel lourds.

La menace imminente d’une grève, susceptible de paralyser l’économie nationale, a joué un rôle déterminant dans ce succès. Selon des sources anonymes, le secteur du transport routier a également réussi à persuader la province de la Colombie-Britannique de ne pas s’attaquer aux modifications illégales des dispositifs antipollution, notamment en faisant valoir que cela révélerait une consommation réelle plus élevée de carburant (et donc des émissions de GES) et, par conséquent, que l’on raterait ainsi les objectifs de l’action climatique par une marge encore plus grande (source anonyme F, source anonyme G). À ce jour, les mesures volontaires pour les camions diesel lourds se concentrent sur la réduction de la consommation de carburant et des coûts pour les camionneurs et camionneuses. Les sources de l’étude ont également souligné que le cloisonnement du processus décisionnel était un facteur contributif, expliquant que les initiatives avaient tendance à perdre de leur élan et à disparaître lorsqu’elles étaient confiées à un autre ministère (source anonyme G, source anonyme I).

 Alors que la Colombie-Britannique n’a mis en place aucune mesure pour que les camions diesel très polluants soient retirés de la circulation ou soient correctement entretenus pour réduire les émissions polluantes, la province de l’Ontario a instauré un programme intégré d’inspection obligatoire des émissions et de la sécurité pour les camions diesel lourds. En vigueur depuis juin 2021, le programme comprend des vérifications du dispositif antipollution pour tous les camions et des tests d’émissions pour les camions de sept ans ou plus (Gouvernement de l’Ontario, 2018, 2019). La réussite de la mise en œuvre de ce programme est attribuée à des facteurs tels que :

• l’absence de réaction de l’industrie; en fait, l’Association du camionnage de l’Ontario a fait pression en faveur d’un tel programme pour contrer la sous-cotation des coûts rendue possible par la modification illégale des dispositifs antipollution au sein de sa propre industrie;
• la province de l’Ontario y a vu une situation gagnant-gagnant; elle a cherché à s’opposer à la taxe fédérale sur le carbone et s’est ainsi félicitée des moyens mis en œuvre en Ontario pour lutter contre la pollution de l’air et le changement climatique;
• l’industrie craint que les municipalités ne s’efforcent de modifier les itinéraires des camions pour des raisons de qualité de l’air, ce qui pourrait créer des itinéraires inefficaces. 

D’après les travaux de Harrison, le gouvernement de l’Ontario a pu se positionner comme étant favorable à l’industrie et à l’environnement et comme étant sensible aux préoccupations relatives à la qualité de l’air soulevées par les municipalités et la population de l’Ontario – une situation où tout le monde est gagnant. Le programme a également permis au gouvernement de « diffuser les avantages pour le public » sans le contrecoup politique habituellement prévu sous la forme d’une opposition organisée de l’industrie à la réglementation (Harrison, 1996, p. 13).

Les résultats de cette étude montrent clairement comment les pratiques d’aménagement du territoire et de planification des transports peuvent renforcer les inégalités environnementales, et comment les obstacles politiques tels que le manque d’incitations électorales et le lobbying de l’industrie peuvent entraver l’innovation politique et la ratification de politiques environnementales plus strictes pour les poids lourds à moteur diesel en Colombie-Britannique.

Conclusion

Alors que la population de Metro Vancouver augmente, il est impératif de veiller à ce que cette croissance ne se fasse pas au détriment de la santé et du bien-être des communautés. Les résultats de cette étude soulignent la nécessité d’une action à tous les paliers du gouvernement et de l’industrie pour adopter une position audacieuse sur l’amélioration de la qualité de l’air et la réduction des inégalités environnementales, non seulement le long du couloir Clark-Knight, mais aussi sur d’autres itinéraires pour camions et les principales artères de la région. Bien qu’il existe un désir politique généralisé d’augmenter l’offre de logements afin d’accueillir plus de ménages et de rendre les logements plus abordables, les projets visant à améliorer la qualité de l’air le long des artères et des routes pour camions doivent coïncider avec les plans visant à augmenter la densité résidentielle et à atténuer les effets du changement climatique.

Sur la base des résultats et des observations, cette étude propose les recommandations politiques suivantes : 

• l’élaboration d’un programme national de tests d’émissions pour lutter contre le manque d’entretien et la modification de tous les camions diesel lourds;
• des incitatifs, des subventions et des objectifs convaincants pour stimuler les percées technologiques, l’innovation et la transition vers les véhicules lourds à zéro émission;
• la collaboration avec les autorités sanitaires et le Centre de contrôle des maladies de la Colombie-Britannique pour arriver à une compréhension et un cadre communs de l’équité en matière de santé afin d’évaluer les actions et les inactions;
• l’atténuation de l’exposition à court terme à la PACA par la plantation de haies le long des artères;
• assortir l’obligation actuelle d’installer des systèmes de filtration de l’air dans les grands bâtiments neufs de l’obligation de moderniser les systèmes de filtration de l’air dans les résidences existantes situées le long des artères.

Les pistes de recherches futures pourraient inclure la faisabilité de l’utilisation des voies navigables pour le transport de marchandises, la réduction du trafic de camions dans le contexte de Metro Vancouver, le nombre réel de décès dus à la mauvaise qualité de l’air au Canada et la mise à jour des données sur les impacts de la modification des dispositifs de réduction des émissions.

Pour citer cet article

Chan, N. (2024). Obstacles à l’amélioration de la qualité de l’air et à la réduction des inégalités environnementales le long du couloir de camionnage Clark-Knight de Vancouver. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/obstacles-a-lamelioration-de-la-qualite-de-lair-et-a-la-reduction-des-inegalites-environnementales-le-long-du-couloir-de-camionnage-clark-knight-de-vancouver