Villes, climat et inégalités
Les mesures d’adaptation des municipalités québécoises : avancées et déterminants selon le niveau de défavorisation
Avril 2024
Johann Jacob, Ph.D., Professionnel de recherche, Faculté des sciences de l’éducation, Université Laval, Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC) et Pierre Valois, Ph.D., Professeur titulaire, Faculté des sciences de l’éducation, Université Laval, Directeur de l’Observatoire québécois de l’adaptation aux changements climatiques (OQACC)
Introduction
Plusieurs risques climatiques se trouvent concentrés dans les zones urbaines, c’est pourquoi l’adaptation aux changements climatiques constitue un enjeu que les villes et municipalités ne peuvent plus ignorer. Les inégalités rendent, entre autres, les personnes à faible revenu, âgées, handicapées, en mauvaise santé, isolées socialement, peu mobiles, appartenant aux minorités ethniques ou issues de communautés autochtones moins susceptibles de bénéficier des mesures d’adaptation mises en place (Lager et coll., 2023). Devant l’intérêt grandissant pour la justice et l’équité dans l’adaptation aux changements climatiques (Fan et coll., 2022; Lager et coll., 2023; Majumdar et Weber, 2023), il est essentiel de développer les capacités de mesurer et d’évaluer, à l’aide d’indices dont la fidélité et la validité ont été éprouvées, les progrès réalisés par les municipalités québécoises sur le plan de l’adoption de mesures visant à : informer et préparer les parties prenantes à l’action; réduire concrètement la vulnérabilité aux changements climatiques; améliorer la capacité d’adaptation ou la résilience des systèmes humains et naturels. Par ailleurs, il est essentiel de décrire les efforts d’adaptation des municipalités dans différents contextes et de cerner les raisons pour lesquelles certaines se montrent plus proactives que d’autres en cette matière, ceci afin de renforcer leurs capacités à élaborer des mesures d’adaptation venant réduire les vulnérabilités spécifiques à certains groupes.
Après un aperçu de la littérature pertinente, ce résumé présentera les principaux aspects méthodologiques de la démarche suivie afin de développer et valider des indices de mesure de l’adaptation des municipalités. Suivra une synthèse du portrait de l’adaptation dans les municipalités québécoises rendu grâce aux indices développés, ainsi que des principaux constats effectués quant aux facteurs associés à l’adoption de pratiques d’adaptation par les municipalités québécoises. Ces résultats seront contrastés selon le niveau de défavorisation matérielle et sociale de la population des municipalités.
Littérature
Avec l’Accord de Paris et le « paquet » de directives adoptées dans le cadre de la Conférence de Katowice de 2018 sur les changements climatiques (24e Conférence annuelle [COP24] de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques), toutes les parties ont le mandat de documenter leurs progrès en adaptation. Ainsi, les initiatives visant le suivi de l’adaptation (c.-à-d. le développement et l’application d’approches systématiques pour évaluer les progrès des efforts d’adaptation), se sont multipliées (Berrang-Ford et coll., 2019). Malgré l’abondance de travaux, de guides, d’outils produits dans ce créneau, il existe un faible consensus quant aux indicateurs à utiliser (Dupuis, 2015). Plusieurs enjeux liés à la mesure de l’adaptation viennent particulièrement compliquer le suivi temporel du niveau d’adaptation, notamment le flou persistant autour des concepts liés à l’adaptation (vulnérabilité, résilience, capacité d’adaptation, etc.) (Siders, 2019), l’absence d’indices communs (ADEME, 2012), la complexité des processus socioéconomiques et environnementaux impliqués (Bours, McGinn et Pringle, 2015), ou encore le nombre élevé de comportements et de pratiques d’adaptation (Ford et Berrang-Ford, 2016).
En réponse à ces difficultés, la mise au point et l’utilisation d’indices se sont généralisées, la majorité ayant été conçue pour évaluer la vulnérabilité (Delaney et coll., 2021; Edmonds, Lovell et Lovell, 2020; El-Zein, Ahmed et Tonmoy, 2021), la résilience (Feldmeyer et coll., 2020; Ferrier et coll., 2020; Wu et coll., 2020) ou la capacité d’adaptation (Siders, 2019) des systèmes ou écosystèmes humains aux aléas naturels.
L’utilisation d’indices peut aider à résumer des réalités complexes et multidimensionnelles. Cependant, les indices font souvent l’objet de critiques en raison de la variabilité des dimensions et des indicateurs inclus, ainsi que d’une validation insuffisante (Brooks, Adger et Kelly, 2005; Eriksen et Kelly, 2007; Hinkel, 2011; Klein, 2009). Autrement dit, peu d’importance est accordée aux aspects méthodologiques et psychométriques, comme la validité et la fidélité, dans les indices actuels.
Par ailleurs, des travaux empiriques s’appuyant sur des modèles psychosociaux de prédiction des comportements individuels (tels que la théorie du comportement planifié; Ajzen, 1991) sont de plus en plus nombreux dans la littérature sur l’adaptation, pour expliquer ce qui pousse à l’action. De tels travaux s’intéressent notamment aux perceptions et croyances des individus vis-à-vis de certaines actions, qui peuvent constituer des barrières à l’adaptation (Clayton et coll., 2015; Gifford, 2011; Grothmann et Patt, 2005; Moser et Ekstrom, 2010; Roser-Renouf et coll., 2014). Dans une perspective de transition juste, la conception et la mise en œuvre de mesures d’adaptation impliquent justement la participation des différentes populations vulnérables aux effets des changements climatiques à toutes les étapes du processus décisionnel et la prise en compte de leurs croyances, valeurs, cultures, etc. (Lager et coll., 2023).
Encadré 1 : Arrimage entre différents concepts clés en adaptation
La capacité d’adaptation renvoie à la capacité des systèmes, des institutions, des êtres humains et d’autres organismes à s’adapter aux dommages potentiels, à profiter des opportunités ou à réagir aux conséquences des changements climatiques (GIEC, 2022). Pour qu’un système s’adapte et qu’il réduise sa vulnérabilité, il doit faire preuve d’une capacité d’adaptation. Par exemple, la capacité d’adaptation d’une municipalité est déterminée par certaines forces telles que les ressources dont elle dispose (capitaux social, économique, humain). La capacité d’adaptation dépend du contexte et varie d’un pays, d’une communauté, d’un groupe social et d’un individu à l’autre, et aussi au fil du temps (Smit et Wandel, 2006). Le concept de résilience est très proche de celui de capacité d’adaptation. La résilience d’une municipalité renvoie non seulement à sa capacité à faire face à un événement, à une tendance ou à une perturbation dangereuse, mais aussi à réagir ou à se réorganiser de façon à développer et à conserver, à long terme, ses fonctions, identités et structures essentielles, tout en renforçant sa capacité d’adaptation, d’apprentissage et de transformation (adapté du GIEC, 2022).
Encadré 2 : La fidélité et la validité d’un instrument de mesure, deux caractéristiques essentielles pour une démarche rigoureuse de suivi de l’adaptation
Fidélité : Capacité d’un instrument de mesure à produire des résultats cohérents avec des mesures répétées dans un contexte identique, ainsi que le degré auquel un instrument est précis ou son erreur de mesure relativement faible (Voyer et Gagné, 1995).
Validité : Propension d’un instrument, d’une échelle, d’un test, etc., à mesurer ce qu’il prétend mesurer (Voyer et Gagné, 1995), ainsi que la mesure dans laquelle les preuves et la théorie appuient les interprétations des résultats dudit instrument en vue de son utilisation projetée (American Educational Research Association et coll., 2014).
Présence d’arbres dans un aménagement urbain favorisant la mobilité active
Crédits photos : Unsplash / Jamshed Khedri
Cas, méthodes et données
Cette recherche tentait d’atteindre deux objectifs. Elle visait d’abord à concevoir et valider un indice composé de deux dimensions, en vue de brosser un portrait de la situation actuelle à l’échelle des municipalités québécoises en matière de pratiques d’adaptation aux vagues de chaleur et aux inondations. La première dimension de cet indice comportait notamment des pratiques que les municipalités peuvent adopter pour documenter les inégalités sur leur territoire (p. ex., le recours à des cartes géographiques ou à des bases de données montrant la répartition de la population vulnérable à la chaleur ou aux inondations en fonction de ses caractéristiques sociodémographiques (âge, revenu, sexe, adresse, état matrimonial). Quant à la deuxième dimension, elle comportait des actions concrètes d’adaptation, notamment des initiatives permettant de favoriser le transport actif, ou encore l’évaluation des effets des mesures d’adaptation mises en œuvre. La fidélité et la validité de cet indice ont été estimées à l’aide d’une série d’analyses psychométriques, dont des analyses d’items, des analyses factorielles confirmatoires, de validité concourante et de validité nomologique (Jacob, Valois et Tessier, 2022).
Dans le cadre d’une collecte de données effectuée à l’été 2017, un échantillon de 139 professionnels et professionnelles en urbanisme et en aménagement du territoire à l’emploi d’entités municipales de la province de Québec (Canada) a rempli un questionnaire en ligne (139/1 218; taux de réponse de 11 %). Élaboré à partir d’une revue de la littérature et d’une consultation de porte-parole du milieu municipal, le questionnaire mesurait si l’entité municipale avait adopté ou non les pratiques recommandées pour s’adapter aux vagues de chaleur et aux inondations. Nous avons retenu une typologie distinguant les mesures d’adaptation, c’est-à-dire toutes interventions publiques ou activités inhérentes à la conception ou la mise en œuvre de ces interventions, qui ont pour objectif d’atténuer les effets des changements climatiques ou d’en tirer profit (Dupuis et Biesbroek, 2013) selon deux catégories : les actions préparatoires et les actions d’adaptation (Lesnikowski et coll., 2013). Les premières informent les parties prenantes et les préparent à l’action, mais n’impliquent pas de changement effectif dans les politiques, les programmes ou les services (p. ex., évaluations des impacts et des vulnérabilités). Les secondes visent à réduire la vulnérabilité des systèmes humains et naturels (p. ex., actions pour modifier les institutions, les politiques, les programmes, l’environnement bâti). De plus, en s’appuyant sur la théorie du comportement planifié (TCP) (Fishbein et Ajzen, 2010), le questionnaire mesurait aussi différentes variables psychosociales : intention, attitudes, perception des normes sociales, perception de contrôle sur les pratiques.
Afin de classer les municipalités ayant participé à l’étude dans les catégories « favorisée » ou « défavorisée », nous avons utilisé les scores de l’Indice de défavorisation matérielle et sociale (IDMS) créé par l’Institut national de santé publique du Québec (INSPQ). Puisque l’IDMS donne une cote de défavorisation par aire de diffusion et non par municipalité, nous avons regroupé les aires de diffusion d’une même municipalité afin de calculer un score global par municipalité. Pour ce faire, nous avons utilisé une moyenne pondérée des aires de diffusion de la municipalité. Chaque aire de diffusion était pondérée selon la taille de sa population. Toutefois, pour les municipalités de grande taille, cette façon de faire présente l’inconvénient de donner un portrait plus global de la défavorisation, alors que son territoire peut contenir des aires de diffusion présentant des niveaux de défavorisation très contrastés. Les municipalités avec une population se situant dans les quintiles 1 à 3 sur le plan social et également 1 à 3 sur le plan matériel ont été regroupées dans la catégorie « favorisée » (n = 24). À l’inverse, les municipalités avec une population se situant dans les quintiles 4 ou 5 sur l’un des deux types de défavorisation ont été regroupées dans la catégorie « défavorisée » (n = 110). Cinq municipalités n’ont pu être classées dans l’une ou l’autre de ces deux catégories faute de données.
Résultats et discussion
Les analyses statistiques ont permis de concevoir un indice d’adaptation aux vagues de chaleur et aux inondations à l’échelle des urbanistes et des aménagistes des municipalités étudiées et d’en évaluer la fidélité et la validité. Le tableau 1 présente les dimensions principales (actions préparatoires et actions d’adaptation) et les sous-dimensions de cet indice. Les sous-dimensions renvoient à des catégories d’actions relatives à la gestion des barrières et des incertitudes, au renforcement de capacités, à la révision des plans de développement, à l’évaluation des impacts et des vulnérabilités, aux actions d’adaptation à la chaleur et aux inondations, et enfin au suivi et à l’évaluation de ces actions (Araos et coll., 2016).
Tableau 1. Actions préparatoires et actions d’adaptation aux vagues de chaleur et aux inondations des municipalités québécoises
Cliquez sur les images pour voir les tableaux en entier
Tableau 1 – partie 1
Tableau 1 – partie 2
Par ailleurs, comme indiqué au tableau 1, seulement 4 % des municipalités participantes produisent des analyses de vulnérabilités, 7 % utilisent des cartes géographiques/bases de données de la répartition de la population vulnérable à la chaleur/aux inondations en fonction de ses caractéristiques sociodémographiques et 24 % évaluent l’efficacité de leurs actions contre les îlots de chaleur. Compte tenu de la faible proportion de municipalités produisant de telles analyses et évaluant leurs actions, il apparaît essentiel de s’intéresser aux capacités des municipalités à documenter et à considérer des vulnérabilités spécifiques à certains groupes. En effet, sans ce genre d’analyses, les municipalités ne peuvent obtenir un portrait clair de la vulnérabilité ou des risques de leur population face aux aléas climatiques, et encore moins une connaissance des inégalités sociales et spatiales exacerbant les effets des changements climatiques pour certains milieux et certaines populations. Par ailleurs, déterminer si de telles inégalités se trouvent exacerbées du fait des pratiques d’adaptation implantées à l’échelle municipale passe par la réalisation de recherches évaluatives, activité à laquelle peu de municipalités s’adonnent à l’heure actuelle.
Figure 1 : Théorie du comportement planifié (Ajzen, 1991)
Selon la TCP, l’intention d’adopter une pratique et la perception de contrôle sur la pratique constitueraient les antécédents immédiats de cette adoption. La perception de contrôle sur la pratique (c.-à-d. la perception par les personnes de leur degré de capacité à adopter la pratique donnée ou encore le contrôle qu’elles exercent sur celle-ci) peut influencer indirectement la pratique via son effet sur l’intention d’adopter ladite pratique. La perception de contrôle sur la pratique, dans la mesure où elle reflète fidèlement le contrôle réel, devrait modérer l’effet de l’intention sur la pratique (p. ex., l’intention de s’adapter sera un bon prédicteur des pratiques d’adaptation dans la mesure où la personne ne perçoit pas trop de barrières) (Fishbein et Ajzen, 2010). Toujours selon la TCP, l’intention d’une personne d’adopter une mesure d’adaptation augmenterait dans la mesure où cette personne ferait preuve d’une attitude favorable vis-à-vis de ladite mesure, penserait que les personnes significatives soutiennent ces pratiques (c.-à-d. la perception des normes sociales) et percevrait qu’elle a le contrôle quant à l’adoption de ces pratiques (de Leeuw et coll., 2015).
Les résultats des analyses de modélisations par équations structurelles suggèrent que les attitudes à l’égard de l’adoption de pratiques d’adaptation (γ = 0,25, p = 0,06) et la perception de contrôle (γ = -0,32, p = 0,02) représentent des déterminants non négligeables de l’intention d’adaptation à l’échelle des municipalités québécoises (pour une présentation complète des résultats, voir Jacob et coll., 2019 et Jacob, Valois et Tessier, 2021; 2022). Toutefois, la perception des normes sociales (c.-à-d. la sensibilité à l’opinion des autres, ou encore la propension à se conformer à leurs attentes) n’est pas ressortie comme un déterminant significatif des intentions d’adaptation.
Nous avons également effectué deux séries d’analyses statistiques selon le niveau de défavorisation de la population des municipalités. C’est à titre exploratoire que nous avons réalisé ces analyses, la prudence étant de mise quand l’échantillon utilisé est de petite taille, comme c’est le cas dans la présente étude (24 municipalités « favorisées » et 110 municipalités « défavorisées »).
Premièrement, des tests t et des tests de taille d’effet révèlent que les attitudes et la perception d’une pression sociale au regard de l’adoption de pratiques d’adaptation ne sont pas statistiquement différentes entre les municipalités favorisées et défavorisées : moyennes respectives de 2,75 et 2,77 pour les attitudes et de 2,25 et 2,41 pour la perception des normes sociales. Les résultats indiquent aussi que la différence entre la perception de contrôle sur l’adoption de pratiques d’adaptation des municipalités favorisées (M = 3,02 sur 4) et celle des municipalités défavorisées (M = 2,80 sur 4) n’est pas statistiquement significative : t(114) = 1,94, p = 0,055 1. Les résultats montrent toutefois que cette différence n’est pas négligeable, la valeur du coefficient d de Cohen étant de 0,47 (petite taille d’effet). Ainsi, ces résultats suggèrent que les municipalités favorisées perçoivent davantage de barrières à l’action que les municipalités défavorisées.
Deuxièmement, afin de vérifier si les raisons rapportées pour adopter des actions climatiques varient entre les municipalités favorisées et défavorisées, nous avons effectué deux blocs d’analyses de corrélation de Pearson : une pour les municipalités favorisées et une autre pour les municipalités défavorisées[6]. Ainsi, les précurseurs psychosociaux de l’adoption d’actions climatiques (c.-à-d. les attitudes, la perception des normes sociales et la perception de contrôle sur l’adoption de pratiques d’adaptation) ont été corrélés avec les deux types d’actions composant notre indice d’adaptation (actions préparatoires, actions d’adaptation).
Les résultats révèlent que certaines croyances déterminant les attitudes et la pression sociale perçue à adopter des pratiques d’adaptation peuvent inciter les municipalités favorisées à passer à l’action (voir les valeurs en caractères gras dans le tableau 2). À l’inverse, chez les municipalités défavorisées, aucune croyance précurseur des attitudes ne ressort, ce qui suggère que les éventuels avantages perçus à s’adapter ne constituent pas les principaux moteurs à l’action. Un constat similaire peut être fait au regard de la pression sociale : les attentes quant à l’adoption de pratiques d’adaptation de différents groupes d’acteurs semblent avoir une plus grande importance pour les municipalités favorisées que défavorisées (voir les valeurs en caractères gras dans le tableau 3).
Tableau 2. Corrélations entre les items des attitudes selon le degré de défavorisation et les dimensions des pratiques d’adaptation : actions préparatoires (AP) et actions d’adaptation (AA)
Tableau 3. Corrélations entre les items des normes sociales selon le degré de défavorisation et les dimensions des pratiques d’adaptation : actions préparatoires (AP) et actions d’adaptation (AA)
Pour les municipalités favorisées, bien que plusieurs croyances déterminant les attitudes et la pression sociale présentent des corrélations modérées, voire élevées avec l’adaptation, l’influence positive de ces éléments sur le passage à l’action semble vraisemblablement contrebalancée par la force des barrières perçues. Qui plus est, trois barrières semblent démotiver les municipalités favorisées à adopter des pratiques d’adaptation (notamment la difficulté d’obtenir du budget), alors qu’il n’y en a qu’une (la difficulté de parvenir à une action commune avec les autres acteurs régionaux) pour les municipalités défavorisées (voir les valeurs en caractères gras dans le tableau 4). Sur la difficulté d’obtenir du budget, comme les municipalités défavorisées de notre échantillon sont de plus grande taille, il serait possible qu’elles aient accès à un budget plus important que les villes favorisées (de plus petite taille), ce qui pourrait expliquer que cette barrière ne joue pas dans leur cas, contrairement aux villes favorisées. Cette hypothèse devrait toutefois être explorée dans de futures études, notamment afin de vérifier quelle part de leur budget, en proportion de leur population, les municipalités consacrent effectivement à l’adaptation.
La taille des municipalités pourrait également expliquer le rôle différencié de la pression sociale. Dans le contexte québécois, on tend avec la Loi sur les compétences municipales (L.R.Q. c. C-47.1) à laisser le plus d’autonomie possible aux municipalités. Il apparaît donc plausible que les municipalités dont la population est défavorisée (c.-à-d. les plus populeuses et ayant possiblement plus de moyens) ne ressentent pas une pression importante en provenance des paliers de gouvernance supérieurs pour agir en adaptation, contrairement aux municipalités dont la population est favorisée, mais moins nombreuse. Quant au rôle plus important de la pression sociale dans les municipalités dont la population est favorisée (corrélations de 0,62 contre 0,34), la plus grande proximité avec la population, propre à des villes de plus petite taille, pourrait s’avérer une piste d’explication.
Tableau 4. Corrélations entre les items de la perception de contrôle (barrières) selon le degré de défavorisation et les dimensions des pratiques d’adaptation : actions préparatoires (AP) et actions d’adaptation (AA)
Conclusion
Pour une transition socioécologique juste et équitable dans les villes et régions québécoises, il est plus que jamais nécessaire de suivre les progrès des municipalités sur le plan de l’intégration de préoccupations en lien avec les inégalités ou la justice sociale afin de rendre plus justes leurs processus d’adaptation. Une telle intégration pourrait se voir par exemple dans la réalisation d’évaluations des risques et des vulnérabilités qui considèrent les conséquences des changements climatiques et des mesures d’adaptation sur différents groupes sociaux. Les efforts des municipalités en vue d’inclure les groupes vulnérables à toutes les étapes du processus décisionnel seraient également une indication d’une telle intégration (Lager et coll., 2023). De futures initiatives pourraient également chercher à comprendre ce qui motive ou freine la réalisation d’actions permettant de mieux documenter les vulnérabilités spécifiques à certains groupes, de favoriser leur participation au sein des instances, d’identifier les conséquences qui accompagnent les mesures d’adaptation, etc., afin de travailler à renforcer de telles pratiques chez les acteurs de l’adaptation. De façon similaire, le suivi de l’adaptation devrait accorder une certaine importance à documenter, à l’aide d’enquêtes par sondage, l’expérience des membres de communautés vulnérables en lien avec des événements climatiques extrêmes et leurs impacts, le risque perçu, les différentes croyances vis-à-vis des actions d’adaptation préconisées, etc. Une telle pratique permettrait de renforcer la faisabilité des changements de comportements et pratiques recherchés, en ayant une meilleure compréhension des obstacles auxquels se trouvent confrontées certaines communautés vulnérables aux effets des changements climatiques (Kukowski et Garnett, 2024).
[6] Ce dernier type d’analyse est plus approprié qu’une analyse de régression multiple linéaire, les tailles d’échantillons des deux sous-groupes analysés étant peu élevées. De plus, toujours en raison de la petite taille de notre échantillon, nous nous sommes fié davantage à la taille d’effet qu’au niveau de signification statistique pour juger de la force des corrélations. Pour la corrélation de Pearson, la valeur du coefficient constitue un estimateur de la taille de l’effet (Vacha-Haase et Thomson, 2004). Selon Cohen (2013), des valeurs r entre [0,10 et 0,30], [0,30 et 0,50] et [0,50 et 1,00] sont généralement considérées comme indiquant des effets petits, moyens et grands. Par prudence, nous avons décidé qu’une corrélation était non négligeable si sa taille d’effet était moyenne ou grande (r ≥ 0,30).
Pour citer cet article
Jacob, J. et Valois, P. (2024). Les mesures d’adaptation des municipalités québécoises : avancées et déterminants selon le niveau de défavorisation. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/les-mesures-dadaptation-des-municipalites-quebecoises-avancees-et-determinants-selon-le-niveau-de-defavorisation/
Texte source
Bibliographie
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