Compte rendu – Intégrer urbanisme et transport collectif dans les métropoles canadiennes

Crédit photo : Maude Cournoyer-Gendron

La chaire de recherche In.SITU (ESG-UQAM) a profité du 85ème congrès de l’ACFAS qui s’est tenu à l’Université McGill pour organiser un colloque présentant l’avancement d’un agenda de recherche quinquennale (2015-2020) en cours, financé par le CRSH Savoir. Intitulé « Le T.O.D. dans les grandes villes canadiennes : évaluation d’un instrument local de coordination urbanisme-transport », cet agenda traite des projets de coordination urbanisme-transport dans les différentes métropoles canadiennes. Ces projets visent à arrimer les politiques de transport et l’aménagement du territoire dans des projets opérationnels de type A.A.T.C. (aménagement axé sur le transport collectif), mieux connus en anglais sous le nom de T.O.D. (transit oriented development). L’intérêt principal de ce type d’aménagement est d’offrir aux citoyens une porte de sortie à la dépendance à l’automobile. Ce colloque, organisé par Florence Paulhiac Scherrer (titulaire de la chaire In.SITU), s’est concentré non pas sur le contenu de ces projets d’aménagement, mais davantage sur les modalités de production qui les sous-tendent. Les différentes contributions démontrent que la coordination urbanisme-transport repose essentiellement sur des notions de territorialisation et de différenciation afin de tenir compte des contextes locaux (enjeux, ressources, contraintes, acteurs) lors de l’aménagement de quartiers de type T.O.D.

Le colloque d’une journée a rassemblé plus d’une vingtaine de personnes, dont neuf intervenants, et s’est déroulé en quatre parties. Florence Paulhiac Scherrer a débuté la journée avec une présentation de la recherche  sur les T.O.D. au Canada et des différents enjeux liés à celui-ci. Par la suite, différentes présentations ont traité de la coordination urbanisme-transport dans la région du Grand Montréal. En après-midi, le colloque a permis à d’autres intervenants de présenter leurs travaux sur les métropoles de Gatineau-Ottawa, Toronto et Vancouver. En guise de conclusion, Franck Scherrer a présenté une synthèse des différentes contributions de la journée et dressé les premiers regards croisés entre les contributions et les études de cas.

Florence Paulhiac Scherrer ouvre le colloque par une contextualisation de l’ensemble des recherches qui sont présentées au cours de la journée. Deux grands éléments doivent être pris en considération afin de mieux saisir l’intérêt des recherches en études urbaines sur les projets de type T.O.D., rappelle-t-elle. En premier lieu, le « tournant critique » du développement durable a généré un renouvellement profond de la planification spatiale au Canada. Plusieurs écoles de pensée urbanistiques sont à l’origine de ce renouvellement : celle issue du mouvement du smart growth, qui s’intéresse à la gestion de la croissance et à la réduction de la dépendance à l’automobile, celle du new urbanism, qui tente de concevoir des formes urbaines respectant les principes de la durabilité, ou bien encore celles relatives aux modèles d’aménagements urbains qui renouent avec la ville des courtes distances. C’est dans ce contexte et sous ces influences multiples qu’est né le T.O.D., modèle développé par Peter Calthorpe, qui propose la construction de milieux de vie basés sur une mixité des fonctions, avec pour centralité un point de transport collectif et qui met l’accent sur la promotion des modes actifs.

Crédit photo : Maude Cournoyer-Gendron

Le deuxième élément de contextualisation porte sur la réalisation opérationnelle des projets de T.O.D. Différents éléments complexifient la mise en œuvre locale de ce type d’aménagement. La panoplie de parties prenantes concernées fait en sorte qu’on se retrouve avec divers acteurs, disposant de ressources et ayant différents intérêts différents et potentiellement difficiles à concilier. La réalisation du T.O.D. suppose également un changement de référentiels des domaines de l’aménagement et des transports qui, en raison des cultures professionnelles et des routines de l’action publique, fait face à une forme d’inertie forte. L’intégration dans les milieux déjà constitués de ces projets peut également poser problème puisqu’on peut difficilement faire table rase de l’existant, au profit de ces nouveaux projets d’aménagement et que l’augmentation de la densité peut générer de fait un enjeu auprès des populations locales. Florence Paulhiac Scherrer mentionne également que l’on observe une hétérogénéité des réalisations des T.O.D. en Amérique du Nord, en raison de la diversité des milieux visés, des contenus variables des projets produits, des différentes initiatives publiques en cause, par exemple. Ces différents éléments (les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre et l’hétérogénéité des projets produits) sont au cœur de la mise en place d’un agenda de recherche sur les conditions de réalisation des projets de T.O.D.

La titulaire de la chaire présente également le cadre théorique guidant l’agenda de recherche. Le T.O.D. est défini comme un projet urbain d’un nouveau genre pour lequel la contextualisation (ou territorialisation) de chaque projet est centrale. Un tel type de projet apparaît potentiellement comme un opérateur de congruence, en raison de sa capacité à agréger et à faire converger des intérêts différents, portés par les acteurs des domaines du transport et de l’urbanisme notamment. Ce type d’aménagement résulte alors d’une démarche d’incrémentalisme progressif. Par adaptation réciproque des intérêts et des ressources en présence, le projet T.O.D. proposerait ainsi un cadre et une capacité collective pour résoudre les problèmes de coordination d’urbanisme-transport.

À la suite de la présentation du cadre théorique, Florence Paulhiac Scherrer mentionne que cette recherche sur les T.O.D. au Canada s’intéresse notamment à l’instrumentation de l’action urbaine. En effet, elle propose une analyse de la boîte à outils et des instruments et processus qui permettent d’opérationnaliser la coordination urbanisme-transport. Pour ce faire, les recherches visent à comparer les études de cas des différentes métropoles et formulent trois hypothèses. La première stipule que les instruments sont diversifiés, qu’ils sont le fruit de la négociation entre acteurs et qu’ils évoluent tout au long du processus. La deuxième avance que les T.O.D. diffèrent selon les conditions et les processus locaux, selon la capacité des acteurs, les enjeux et la disponibilité des ressources. La dernière hypothèse suppose une différenciation des différents aménagements de type T.O.D., tant sur le plan des contenus que sur celui des effets, et cela, à différentes échelles (locale, territoriale et métropolitaine).

Juliette Maulat (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne), en collaboration avec Franck Scherrer (Université de Montréal), commence les présentations sur la région métropolitaine de Montréal par son exposé sur : « Les projets A.A.T.C. novateurs dans le Grand Montréal : de la stratégie métropolitaine aux projets locaux ». Dans le cadre de ses recherches postdoctorales, elle s’est intéressée à la mise en œuvre du T.O.D. dans la région du Grand Montréal et, plus particulièrement, à la planification et à la production de ce type d’aménagement à l’échelle locale. Dans sa mise en contexte, la chercheuse souligne que le T.O.D. est au cœur du Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD) de la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) et vise à concentrer 40 % de la croissance future de la population dans ces aires. Le cœur de la présentation de Juliette Maulat a essentiellement porté sur l’instrument des projets novateurs, lancé en 2012 par la CMM, qui incite à la programmation et à la planification de projets dans les municipalités. Elle nous a ainsi présenté trois projets novateurs en étude de cas (Deux-Montagnes, Candiac et Mont-Saint-Hilaire). Cet outil de gouvernance de projet et de coordination des acteurs vise l’atteinte de différents objectifs : des apprentissages collectifs autour des projets T.O.D. (objectif cognitif), la coordination d’acteurs parties prenantes (objectif procédural), l’émergence et la définition de projets locaux (objectif substantiel) et la promotion d’un marketing territorial (objectif stratégique). Ce qui se dégage de la comparaison des trois projets novateurs étudiés, c’est que bien qu’on observe une forme de standardisation dans la production des programmations des TOD en raison des règles métropolitaines, on parvient tout de même à observer une différenciation importante dans les contenus produits et les processus à l’œuvre. Par exemple, les trois cas étudiés nous permettent d’observer des différences au niveau de la densité et des typologies résidentielles, des variations au niveau de la mixité fonctionnelle (au niveau des commerces et des services publics par exemple), de la trame urbaine et de l’accès au point de transport collectif. On observe également des différences importantes dans la composition des acteurs selon les villes ainsi que dans l’évolution des démarches de ceux-ci.

Vue aérienne de Montréal

Toujours s’agissant du questionnement sur le rôle des acteurs au sein des projets T.O.D. et de la coordination entre ceux-ci, Yves-Olivier Palardy (étudiant à la maîtrise en études urbaines, ESG-UQAM) s’intéresse à l’évolution des pratiques des promoteurs immobiliers privés confrontés au nouveau contexte des TOD dans la région de Montréal. Dans sa présentation « Projet T.O.D. : processus d’adaptation et modification du référentiel d’action », l’étudiant fait part des orientations de son mémoire en cours d’élaboration. Il pose ainsi différentes questions de recherche : comment le T.O.D. a modifié le référentiel d’action des promoteurs privés ? Comment ces promoteurs se sont adaptés aux réalités de ce nouveau type d’aménagement et quelles sont les principales contraintes à l’entrée dans ce marché pour ces derniers ? À l’aide d’entrevues semi-dirigées et d’une revue de la littérature, il souhaite produire une recherche comparée portant sur des projets T.O.D. réalisés ou en cours dans la métropole montréalaise. Yves-Olivier Palardy, bien qu’encore au début de ses recherches, a pu démontrer la présence de contraintes et de leviers qui s’imposent à l’action des promoteurs à trois niveaux. Au niveau externe, la qualité de l’offre en transports collectifs peut constituer un levier ou un frein par exemple. Au niveau interne du promoteur lui-même, on peut penser à son manque d’expertise pour la réalisation d’un T.O.D. comme frein, alors que ses capacités financières peuvent servir de levier. Au niveau intrinsèque au T.O.D. en tant que tel, un zonage bien adapté en facilitera son aménagement, alors qu’une faible disponibilité du foncier peut freiner le processus.

Dans sa présentation « Instruments de politique publique : vecteurs de conciliation », Fanny Tremblay-Racicot (postdoctorante à la Chaire In.SITU, ESG-UQAM) présente la prémisse de ses recherches quant à l’impact du choix des instruments de politiques publiques sur le caractère « durable » des projets de type T.O.D. Au-delà de son intérêt pour les caractéristiques de ces aménagements qui permettent un transfert modal et pour celles qui permettent un ralentissement de l’étalement urbain, elle s’intéresse surtout à la question de l’accessibilité et plus précisément de l’abordabilité dans les aires T.O.D. Dans ce domaine, la volonté des villes d’augmenter leur captation foncière a un impact sur le type de logement qui se construit dans les aires T.O.D. D’entrée de jeu, elle précise que lorsque l’on parle d’abordabilité, on ne parle pas forcément de logement social. Bien que peu des gens aient besoin de logement social, beaucoup de personnes en revanche ont besoin d’avoir accès à des logements abordables. On estime qu’en combinant le budget alloué au logement et celui du budget transport, ces dépenses ne devraient pas représenter plus de 45 % du revenu d’un ménage. Or, selon ce critère, Fanny Tremblay-Racicot avance que la logique du marché et des promoteurs immobiliers ne permet pas de construire des logements qui répondent à cette demande, au sein des T.O.D. En effet, la recherche d’un rendement minimal des promoteurs ainsi que les lois de l’offre et de la demande sont responsables de ce phénomène. Ses recherches s’intéressent donc à certains flous et à certaines contradictions qui traversent les projets de T.O.D., soit le besoin de subventions, les conditions de réalisation de ces projets, la typologie des logements, l’état de la situation dans les métropoles canadiennes ainsi que la nécessité de l’intervention des paliers supérieurs de gouvernements. Par une étude de cas multiples, elle cherche à valider l’hypothèse voulant que les T.O.D. abordables soient situés dans les villes-centres, dans d’anciens terrains appartenant aux municipalités pour lesquels les appels d’offres aux promoteurs immobiliers incluent des dispositions quant à l’abordabilité des logements.

Crédit photo : Nicolas U

Pour terminer ce bloc de présentations, Olivier Roy-Baillargeon (University of Waterloo) a proposé une communication intitulée : « Entre mission impossible et mission (déjà) accomplie : la stratégie A.A.T.C. du Grand Montréal ». Ses recherches visent à réaliser une taxonomie des bienfaits du T.O.D., soit une forme d’adaptation de la pyramide de Maslow où l’on retrouve, au sommet, le T.O.D. parfait. L’Institute for Transportation and Development Policy (ITDP) a conçu un indice multidimensionnel segmenté par seuil afin de donner des notes aux différents aménagements de type T.O.D. selon huit dimensions (mixité des fonctions, la marche, le vélo, le transfert modal provenant de l’automobile, la densité, le transport collectif, la densité ainsi que l’intermodalité). Olivier Roy-Baillargeon s’est donc inspiré de l’ITDP afin de réaliser sa taxonomie en évaluant, dans l’ordre, la desserte en transport collectif, la densité, la mixité fonctionnelle, l’espace dédié à la voiture, les parts modales et la motorisation. En partant des 155 aires T.O.D. identifiées par la CMM, il a éliminé, à chacun des paliers, les aires qui ne correspondent pas aux critères établis. Il arrive aux conclusions que dans 19 aires, on a réalisé le T.O.D. « parfait », que dans 48 cas, c’est encore possible d’y parvenir, alors que dans les 22 autres, il est improbable que cela puisse se produire. Bien que la notion de T.O.D. « parfait » ait fait réagir vivement dans les discussions suivant sa communication, ses résultats permettent de bien cibler les champs d’intervention permettant de travailler sur les aires où un potentiel de perfection existe. Pour ces aires, c’est généralement en travaillant sur un seul aspect qu’on peut y parvenir, soit en augmentant la desserte en transport collectif, en travaillant sur la mixité des fonctions ou bien en favorisant la densification.

Toujours dans la recherche sur les processus de différenciation des projets T.O.D. et de l’importance des contextes locaux, le bloc de présentations de l’après-midi du colloque offre un tour d’horizon des recherches menées ailleurs au Canada. Ces études de cas portent sur la région d’Ottawa-Gatineau, présentée par Mario Gauthier en collaboration avec Marie-Pier Tessier (UQO), celle de Toronto avec Pierre Filion (Université de Waterloo), et sur la région métropolitaine de Vancouver avec Kate Newman et Emmanuel Brunet-Jailly (Université de Victoria).

La région métropolitaine d’Ottawa-Gatineau constitue la cinquième plus grosse région à l’échelle du Canada et connaît une forte croissance démographique. Dans sa présentation « Planifier des zones d’aménagement axées sur le transport en commun dans une région métropolitaine transfrontalière », Mario Gauthier et Marie-Pier Tessier (UQO) mettent en contexte la problématique que dessinent les questions de mobilité durable dans une région où deux systèmes de planification territoriale se font face et qu’aucune autorité régionale ne coordonne la mobilité. Un élément de contextualisation – en ce qui a trait aux questions de mobilité – est le fait que 27 % des déplacements en heure de pointe matinale se font de Gatineau vers Ottawa et qu’on observe les mêmes déplacements en sens contraire en soirée. La conférence jette la lumière sur les enjeux de gouvernance qui compliquent les interventions en transport. En effet, on retrouve une multiplicité d’acteurs dans la région, ce qui génère une multitude de plans et de politiques de mobilité. Plus particulièrement sur le plan des développements de type T.O.D., la présence de lignes directrices somme toute claires a permis à la ville d’Ottawa d’adopter une politique concernant ces projets. Or, les orientations québécoises en la matière, datant de 1994 et n’offrant pas la même clarté que celles de l’Ontario, ont amené Gatineau à identifier plutôt des zones axées sur le transport en commun (ZATC) qui pourraient être aménagées en T.O.D. La recherche, qui en est encore au stade exploratoire, s’intéresse donc à cette dynamique entre les deux villes quant aux développements T.O.D. et aux enjeux de gouvernance. Elle porte plus particulièrement sur deux des cinq piliers de la stratégie interprovinciale de transport collectif de la région, soit des communautés orientées sur le transport collectif et la gouvernance. Ainsi, elle souligne l’importance de la compréhension  des processus de planification concertée entre les deux villes quant aux enjeux de transport collectif, mais également de la création d’une planification collaborative comme modèle de gouvernance.

Crédit photo :Derek Tsang

La région de Toronto quant à elle présente un cas intéressant, surtout en raison de sa densité qui, comparativement à celle de Montréal, a toujours été plus faible historiquement puisqu’on a longtemps favorisé la maison unifamiliale. Lors de la construction du métro, cette faible densité a présenté un problème pour la Ville. Cette dernière a donc voulu encourager l’intensification autour des stations de métro en favorisant les aménagements de type T.O.D. Or, Pierre Filion (University of Waterloo), dans sa présentation « Les projets AATC d’ordre supérieur à Toronto : effet de centralisation et dépendance à l’endroit de l’automobile », nous explique que les T.O.D. ont eu un effet limité à Toronto et que dans la plupart des cas le redéveloppement urbain n’a pas eu lieu. En analysant le rapport entre les secteurs à haute densité et les secteurs fortement desservis en transport collectif, la corrélation statistique entre les deux est plutôt faible, ce qui semble indiquer un échec des T.O.D. Il s’intéresse alors plutôt aux Urban Growth Centres qui, sans utiliser l’appellation T.O.D., s’y apparentent grandement. Ces centres urbains visent à offrir une solution de rechange au centre-ville afin de ralentir le développement de celui-ci par la multiplication de pôles denses et multifonctionnels qui, au volume, auraient un impact sur le transport. Pierre Filion analyse dès lors cinq de ces centres urbains afin de déterminer leur capacité à atteindre leurs objectifs, soit d’attirer des projets immobiliers, de devenir plurifonctionnels, de créer un environnement favorable au piéton, de favoriser l’utilisation des transports collectifs et de jouer un rôle de centre pour les secteurs de banlieue environnants. Les résultats de son étude révèlent que, mis à part le North York Centre, les centres urbains étudiés ont été conçus autour de centres commerciaux où l’on retrouve beaucoup de stationnements, ce qui favorise l’utilisation de l’automobile. Bien qu’on y construise des hautes tours à logement avec des commerces au rez-de-chaussée, ils n’offrent pas de fonction de centralité nécessaire pour la marche. Pierre Filion  conclut son exposé en présentant les objectifs de son étude, soit de comparer la situation torontoise avec celle de Montréal afin de comprendre pourquoi on retrouve davantage d’aires T.O.D. à Montréal, mais aussi de s’intéresser aux deux façons de créer des T.O.D.

Le dernier exposé du bloc d’après-midi a porté sur « Les projets AATC à Vancouver : coordination urbanisme-transport, gentrification et déplacement de populations fragiles », présenté par Kate Newman en collaboration avec Emmanuel Brunet-Jailly (University of Victoria). Le cas de Vancouver est intéressant, au sens où la Ville a toujours eu un désir de faire une planification territoriale durable. Dès lors, on cherche à lutter contre l’étalement urbain et la dépendance à l’automobile en favorisant des modèles de conception associés au New Urbanism et aux Healthy Communities, où les transports actifs sont mis de l’avant avec des centres urbains locaux à usage mixte. Le Greenest City 2020 Action Plan, adopté en 2011, tente d’orienter l’environnement bâti en mettant l’accent sur les déterminants sociaux de la santé. Bien que la Ville de Vancouver jouisse d’une large autonomie pour la mise en œuvre de ses propres stratégies de planification, la conférence expose les difficultés de coordination et de planification des transports dans la région métropolitaine, où 23 autorités locales composent l’organe directeur régional. Il est important de noter que, traditionnellement, l’offre en transport public s’est concentrée sur les centres de population mal desservis et l’augmentation de la connectivité de son réseau. Or, l’intérêt de la recherche vient d’un changement de paradigme récent, alors que les autorités de la région ont commencé à instrumentaliser le développement des transports publics ainsi que le zonage des terres afin de guider le développement de toute la région. Cela n’est pas sans effet sur les populations à faible revenu puisque ces nouvelles infrastructures génèrent des réaménagements qui menacent le nombre de logements locatifs à prix abordable. Cela est d’autant plus important que l’écart entre le seuil permettant de se qualifier pour un logement à prix modique et le revenu nécessaire pour louer augmente rapidement, ce qui marginalise ainsi les populations vulnérables qui doivent se déplacer. 

En fermeture de cette journée de colloque, Franck Scherrer (Université de Montréal) a été invité, à titre de grand témoin, à présenter une synthèse de l’ensemble des contributions. En repartant du tournant critique du développement urbain durable présenté par Florence Paulhiac Scherrer en ouverture, il revient sur trois problèmes qui sont formulés lorsque l’on aborde le T.O.D..

Crédit photo : Maude Cournoyer-Gendron

Le premier concerne la question de l’échelon local sur lequel insiste la doctrine du développement durable et qui fait référence au théorème de la localité. Celui-ci stipule qu’en s’attaquant à l’échelle locale, on parvient à résoudre des problèmes à l’échelle globale. Le théorème avance également que l’intervention locale est plus efficace en raison de la mobilisation des acteurs qui peuvent y constater concrètement les effets de leurs actions. Bref, le T.O.D. s’inscrit parfaitement dans cette logique de double dividende, car en réalisant un projet très local qui vient contrer l’étalement urbain et réduire la congestion, il parvient à lutter contre la dépendance automobile et ses conséquences à l’échelle globale. Or, cette idée de double efficacité a été fortement critiquée et Franck Scherrer interpelle les intervenants présents à se positionner face à celle-ci. En effet, on peut assister à une inversion de valeurs entre le global et le local, ce qui fait que les actions viennent éventuellement se contredire. Ce désir d’agir localement a également un impact sur les décideurs politiques qui, par la recherche de retombées concrètes de leurs actions, peuvent ne pas prendre les décisions qui ont un impact positif sur l’échelon global. Franck Scherrer conclut donc cette première critique en se demandant si ce n’est pas plutôt la question territoriale qui doit être mise de l’avant, plutôt que celle de l’échelon local, afin de davantage s’attarder à l’efficience du processus qu’à l’efficacité des actions.

Le deuxième enjeu auquel s’attarde cette synthèse est justement de savoir si on doit s’intéresser à l’efficacité de l’action ou plutôt à celle du processus. Franck Scherrer relève qu’en Amérique du Nord, une attention beaucoup plus grande est portée par les acteurs publics quant à l’efficacité de l’action par la recherche d’objectifs quantifiables alors qu’en Europe, avec les agendas 21 par exemple, l’attention est beaucoup plus sur le procédural et l’enjeu de la transversalité des actions. Ainsi s’opposerait le T.O.D. nord-américain sans mode d’emploi au modèle européen, celui du développement durable « un concept normatif sans normes » (Theys, 2000). Ces deux cultures de l’action publique méritent, selon lui, d’être réconciliées.

Le témoin termine sa synthèse sur le troisième enjeu sur lequel doit se positionner la recherche, soit la réactualisation des impératifs de coordination urbanisme-transport. Alors qu’on observe une nécessité d’imposer une conduite du changement en raison des changements climatiques, l’utilité du T.O.D., par sa simplicité, est de traduire les impératifs du développement urbain durable dans une logique opérationnelle. Auparavant, on construisait des T.O.D. en espérant qu’une densification suivrait. Or, vu l’urgence d’agir, il faut que ce type d’aménagement induise le changement. Finalement, l’intérêt du T.O.D., dans le contexte nord-américain, est son absence de mode d’emploi qui lui permet de s’adapter à chacun des contextes territoriaux et ainsi de développer un caractère universel, puisque non contraignant.

Cette synthèse est d’autant plus intéressante que l’agenda de recherche quinquennal de la chaire In.SITU n’est pas encore arrivé à mi-chemin de son échéancier. Les chercheurs ont donc plusieurs éléments de réflexion à prendre en considération, en plus des discussions animées qui ont suivies les interventions des participants.