Villes, climat et inégalités – Évaluation de l’équité et de la justice dans le défi de conception Sea2City de Vancouver : une application du cadre JustAdapt

Tira Okamoto et Andréanne Doyon, professeure adjointe et Directrice du REM Planning Program, Simon Fraser University, Resource and Environmental Management

Introduction

Les villes côtières du monde entier sont confrontées au défi de s’adapter à l’élévation du niveau de la mer tout en garantissant l’équité sociale. Le manque d’équité sociale se manifeste par le déni historique et continu de l’accès de certaines communautés à la terre, aux ressources et aux opportunités, ce qui a des répercussions sur leur qualité de vie et leur bien-être (Ville de Vancouver, 2022). L’adaptation équitable des milieux côtiers permettrait d’améliorer les conditions pour les communautés victimes de ce déni, mais elle est assortie d’autres enjeux : les incidences de l’adaptation côtière sur la justice, ainsi que les mesures prises pour démanteler les systèmes et les visions du monde extractivistes qui perpétuent l’injustice climatique (Movement Generation, 2017; Shi et coll., 2016; Ville de Vancouver, 2022). Les appels à placer l’équité et la justice au cœur de l’adaptation climatique (Amorim-Maia et coll., 2022; Shi et coll., 2016) sont de plus en plus présents dans le discours universitaire sur la planification de l’adaptation. Cependant, cela n’a guère conduit à des actions de la part des praticiens et praticiennes en Amérique du Nord, dont la plupart ne dépassent jamais le stade de la définition des intentions en la matière (Chu et Cannon, 2021). Les urbanistes manquent souvent de ressources et d’outils adéquats pour tenir compte de l’équité lors de la mise en œuvre de leur plan d’adaptation côtière (Arnott et coll., 2016). Il est nécessaire de procéder à une évaluation des pratiques équitables d’adaptation urbaine pour soutenir une adaptation transformatrice et juste (Shi et coll., 2016). Dans ce contexte, les modèles émergents tels que le cadre JustAdapt offrent des outils d’évaluation prometteurs pour les communautés de recherche et de pratique (Okamoto et Doyon, à paraître).

Le quartier False Creek – situé sur les territoires non cédés des nations hôtes xʷməθkʷəy̓əm (Musqueam), Skwxwú7mesh (Squamish) et səlilwətaɬ (Tsleil-Waututh), territoires également connus sous le nom de Vancouver, en Colombie-Britannique – ne fait pas exception. Ce bras de mer étroit au cœur de la ville est un lieu d’importance écologique et culturelle pour les nations hôtes depuis des temps immémoriaux et a été témoin de grands changements : ce marais devenu un terrain industriel pollué abrite aujourd’hui des quartiers résidentiels à haute densité. En 2021, la Ville de Vancouver a lancé le projet Sea2City Design Challenge (Sea2City), réunissant des membres du personnel municipal, des équipes de conception internationales, des conseillères et conseillers culturels autochtones, des jeunes, des porte-parole de la communauté, ainsi que des conseillers et conseillères techniques afin de développer des concepts d’aménagement pour adapter le quartier à l’élévation du niveau de la mer (Ville de Vancouver, 2021). Trois ateliers collaboratifs ont permis d’élaborer des propositions de conception le long de False Creek. La présente analyse documentaire rejoint les conclusions de Sea2City déposées au début de l’année 2023; cependant, il faudra des années avant de voir les effets durables se concrétiser.

Revue de la littérature

Le cadre tripartite de la justice

Dès les premières définitions de la justice (Rawls, 1971), et bien enraciné depuis dans les études sur la justice environnementale, le cadre dit tripartite recense les trois principales manières dont la justice peut être mise en œuvre : justice procédurale (le processus délibératif et la participation débouchent sur des résultats justes); justice distributive (la répartition des résultats est juste); justice de la reconnaissance (l’injustice historique ou actuelle est reconnue et réparée) (Meerow et coll., 2019; Schlosberg, 2012). Le cadre tripartite de la justice a aidé à conceptualiser la justice climatique, la résilience urbaine et l’adaptation climatique équitable (Chu et Cannon, 2021; Meerow et coll., 2019; Mohtat et Khirfan, 2021). Bien que largement utilisé par les universitaires, le cadre gagne lentement en popularité parmi les praticiens et praticiennes pour planifier équitablement en prévision des épisodes de chaleur extrême, pour aider la collectivité à se préparer aux changements climatiques et pour penser les mesures d’adaptation au climat (California Adaptation Forum, 2023; Marx et Morales-Burnett, 2022; Urban Sustainability Directors Network, 2017).

Justice intergénérationnelle et épistémique : les nouveaux piliers de l’adaptation urbaine juste

Si le cadre de justice tripartite offre une base pour une adaptation côtière équitable, deux autres formes de justice contribuent à produire une image holistique de l’adaptation urbaine juste. D’une part, la justice intergénérationnelle s’intéresse aux conséquences morales des changements climatiques sur les générations futures, puisant ainsi à la justice réparatrice (Almassi, 2017). Des recherches attirent également l’attention sur les peuples autochtones et sur la valeur qu’ils accordent aux points de vue des différentes générations (Simpson, 2011; Spiegel et coll., 2020). Dans le cadre de l’adaptation côtière, la justice intergénérationnelle est double : elle se concentre sur les jeunes et les personnes âgées, en particulier ceux et celles qui sont victimes d’iniquité, et elle prend en compte le bien-être futur du monde humain et du monde plus qu’humain (Sanklecha, 2017).

D’autre part, la justice épistémique honore la diversité des vécus, des savoirs et des visions du monde au lieu de donner la priorité aux visions du monde dominantes dans la gestion de l’environnement et l’adaptation au climat, qui sont coloniales, patriarcales, suprématistes blanches et capitalistes (Byskov et Hyams, 2022; Hernandez, 2019). La justice épistémique reconnaît que l’injustice environnementale porte atteinte aux modes de connaissance, aux façons d’être et aux aspects tangibles et intangibles du bien-être culturel (Temper, 2019). L’étude de cas s’intéresse particulièrement à l’injustice épistémique qui nuit aux peuples autochtones et à la manière dont les expériences d’injustice épistémique sont réparées ou exacerbées par la planification de l’adaptation côtière.

Le cadre JustAdapt

En intégrant les cinq formes de justice discutées, les autrices de ce texte ont développé le cadre JustAdapt, un cadre d’évaluation de l’équité et de la justice dans les processus de planification de l’adaptation des zones côtières urbaines (voir tableau 1). JustAdapt est un outil que les urbanistes peuvent utiliser lors de la conception et de la mise en œuvre de la planification de l’adaptation côtière. Cet outil les aidera à évaluer la manière dont l’équité et la justice sont intégrées en considérant cinq formes de justice : procédurale, distributive, de reconnaissance, intergénérationnelle et épistémique.

Cas à l’étude, méthodes et données

En examinant le défi Sea2City, l’objectif de cette recherche est de comprendre comment l’équité et la justice sont intégrées dans les processus de planification de l’adaptation côtière. Pour répondre à cet objectif, nous avons appliqué diverses méthodes et orienté la collecte de données de façon à recueillir les points de vue des participants et participantes de Sea2City au fil du temps. Les données ont été collectées de septembre 2021 à janvier 2023 à l’aide de l’observation des personnes participantes, de deux séries d’entretiens semi-structurés auprès d’une sélection de porte-parole de Sea2City (voir tableau 2) et de sondages. Cette approche de recherche reflétait nos vécus et nos visions du monde en tant qu’universitaires qui s’identifient comme des femmes cis blanches et privilégiées. Nos positionnalités ont influencé la portée globale de la recherche, mais aussi ses éléments intrinsèques, comme le choix de la langue et l’analyse des données. 

L’analyse des données a été réalisée de janvier 2023 à août 2023. En effet, après la conclusion du défi Sea2City, les chercheuses ont procédé à son évaluation à l’aide du cadre JustAdapt. NVIVO, un logiciel d’analyse de données qualitatives, a été utilisé pour analyser les données des entretiens et des sondages au moyen d’un processus de codage en plusieurs étapes. Les données ont d’abord été codées pour trouver des exemples des cinq formes de justice du cadre JustAdapt (voir tableau 1). Ensuite, des sous-codes leur ont été attribués selon qu’il s’agissait d’exemples d’équité ou de justice (c.-à-d. équité procédurale ou justice procédurale); enfin, un sous-code supplémentaire a été attribué selon la façon dont l’équité et la justice ont été reconnues ou mises en œuvre, en s’appuyant sur les travaux de O’Donnell et Doyon (2023). Dans la mesure du possible, les documents de Sea2City ont été utilisés comme sources secondaires.

Résultats

Application du cadre JustAdapt

Une vue d’ensemble des données codées pour chaque forme de justice est présentée ci-dessous (voir tableau 3). Outre le nombre de fois où chaque forme de justice a été repérée (et codée), le tableau indique, dans la partie supérieure, le nombre de données qui constituent des exemples des cinq formes d’équité selon les catégories du cadre JustAdapt, c’est-à-dire qui se concentrent sur l’accès équitable aux ressources et aux opportunités; la partie inférieure indique le nombre d’exemples des cinq formes de justice (toujours selon les catégories du cadre JustAdapt), c’est-à-dire les données qui visent le changement systémique. La mesure dans laquelle chaque donnée sur l’équité ou la justice a été reconnue (ou ignorée) et mise en œuvre (ou laissée de côté) figure également dans le tableau.

Justice procédurale

Les données codées démontrent une nette démarcation positive de l’équité procédurale, car le projet visait un processus inclusif avec une participation soutenue de tous les groupes de parties prenantes. Les personnes interrogées lors des entretiens ont souligné que Sea2City a été fortement façonné par l’apport du groupe de conseillères et conseillers culturels autochtones et une volonté de décolonisation de plus en plus affirmée. Bien que le processus ait été structuré autour d’ateliers collaboratifs, il a été souple et itératif, ce qui a permis de consolider les propositions de conception finales.

Si certaines personnes interrogées ont applaudi l’idée de conception collaborative, d’autres auraient souhaité qu’une plus vaste initiative soit déployée en parallèle pour faire participer le grand public. Il était prévu que les groupes se mêlent, interagissent et collaborent durant le défi, mais cela s’est plus ou moins produit. Les données recueillies ont également mis en évidence un sentiment négatif à l’égard de l’équité procédurale, y compris des différences dans le pouvoir de décision entre les groupes, un manque d’intérêt à l’endroit des populations racialisées non autochtones et d’autres populations victimes d’iniquité, ainsi que des obstacles à la participation, voire l’exclusion de certaines activités de Sea2City, y compris les ateliers collaboratifs.

Justice distributive

En deuxième lieu, les données codées portent sur les éléments liés à la réconciliation et à l’écologie mentionnés dans les propositions de conception. De nombreuses personnes interrogées ont parlé positivement du fait de délaisser le langage habituellement utilisé dans la planification de l’adaptation côtière (protéger, aménager, reculer, éviter) en faveur d’un langage décolonisant (accueillir, reconnaître, restaurer). Parmi les principales lacunes relevées dans les données, citons l’absence de stratégies de lutte contre l’éviction de locataires (dans l’éventualité où des immeubles soient déplacés hors de la zone inondable) et le manque de clarté quant à l’incidence qu’auront au fil du temps les connaissances scientifiques relatives à l’élévation du niveau de la mer sur les propositions de conception.

Le processus de conception lui-même a reçu des critiques partagées. En effet, les membres du Laboratoire d’adaptation des jeunes, du Groupe consultatif communautaire et du Groupe consultatif technique ont déploré que leur marge de manœuvre ait été limitée en raison de la brièveté des occasions de fournir leurs impressions sur les propositions de conception. Ces groupes ont donc eu moins de pouvoir de décision dans la sélection des propositions finales, ce qui a eu un impact sur l’équité distributive sur les terres et les eaux qui composent False Creek.

Justice de reconnaissance

Les données codées de cette catégorie font référence aux nations hôtes et à l’accent mis par Sea2City sur la décolonisation. Les personnes interrogées ont souligné les préjudices subis à False Creek, notamment le déplacement forcé des nations hôtes et le traumatisme permanent associé au colonialisme, les décisions en matière de zonage et d’aménagement du territoire qui ont engendré une ségrégation raciale et classiste, ainsi que les projets de rénovation urbaine sur des terrains industriels pollués. Les personnes interrogées ont également souligné le travail des conseillères et conseillers culturels autochtones, qui attirent l’attention sur les injustices reconnues et sur les moyens de les réparer.

D’après les données, les lacunes en matière de justice de reconnaissance sont liées à des éléments de procédure (p. ex., le fait que le groupe consultatif culturel ne compte qu’un seul concepteur autochtone, l’absence de stratégies de lutte contre l’éviction dans les propositions de conception) qui ont abouti à un manque de reconnaissance des expériences et des préjudices passés, présents et anticipés. 

Justice intergénérationnelle

Dans cette catégorie, les données codées se sont concentrées sur le Laboratoire d’adaptation des jeunes. Alors que les groupes ayant un pouvoir de décision (c.-à-d. les équipes de conception et les gestionnaires de projet de la Ville de Vancouver) considéraient que le Laboratoire a apporté une contribution positive à Sea2City, les membres du Laboratoire ont indiqué que leur processus était distinct de celui des autres groupes, que leur participation n’était pas prioritaire dans les ateliers collaboratifs en raison de l’horaire et qu’ils et elles n’avaient pas de pouvoir de décision pour contribuer à l’élaboration des propositions de conception.

D’autres groupes participants se sont engagés dans une dynamique intergénérationnelle. Le Groupe consultatif communautaire comptait des personnes âgées, mais la représentation des jeunes y était insuffisante. Le Groupe de conseillères et conseillers culturels autochtones a été créé dans une optique intergénérationnelle, mais il ne comptait pas de jeunes autochtones, en raison de sa capacité. Les lacunes liées à l’équité intergénérationnelle comprennent le manque de participation des jeunes de moins de 18 ans et des personnes âgées au projet Sea2City et l’absence d’engagements explicites en faveur d’une prise de décision intergénérationnelle dans les résultats finaux.

Justice épistémique

Les données de cette catégorie émanent du Groupe de conseillères et conseillers culturels autochtones, de son rôle dans le soutien des équipes de conception et de l’équipe de gestion du projet Sea2City et de son influence sur les propositions de conception finales. De nombreuses personnes qui ont participé aux entretiens et aux sondages ont parlé en termes positifs des ateliers sur la décolonisation qui se sont déroulés avec les nations tsleil-waututh et squamish au début du projet Sea2City. À partir de ces apprentissages, les équipes de conception et les conseillères et conseillers culturels ont combiné les valeurs et les connaissances de ces nations hôtes avec les pratiques occidentales d’architecture paysagère et de planification de l’adaptation. Des moments de réflexion intentionnels ont favorisé l’apprentissage continu des participants et participantes non autochtones et le dialogue entre les personnes autochtones et non autochtones participant à Sea2City.

Les lacunes en matière de justice épistémique sont également liées à des éléments procéduraux qui ont eu un impact sur les expériences et les connaissances valorisées au long du projet Sea2City. Parmi ces éléments, citons l’absence de la nation musqueam au sein du Groupe de conseillers et conseillères culturels autochtones et le faible engagement des populations victimes d’iniquité (communautés noires, communautés sino-canadiennes, personnes handicapées) vivant à l’intérieur, le long et à proximité de la baie False Creek.

Synthèse et contribution à la recherche

En appliquant le cadre JustAdapt au défi Sea2City, les chercheuses ont constaté que le processus et la stratégie de participation de Sea2City tendaient à inspirer des actions en faveur de l’équité plutôt que de la justice. Bien que le défi ait reconnu et intégré les nations hôtes et l’écologie locale, en particulier dans les propositions de conception, l’intégration des différents savoirs et vécus a été moins valorisée. Les exemples d’équité procédurale étaient les plus courants, suivis par les exemples d’équité distributive. Les mentions d’équité intergénérationnelle et d’équité épistémique étaient les moins fréquentes. Par conséquent, il est nécessaire de mettre davantage l’accent sur ces formes de justice dans les futures phases d’adaptation de la zone côtière urbaine de False Creek. Cette recherche répond aux appels lancés dans la littérature en faveur d’un plus grand nombre d’outils et d’exemples d’évaluation de l’adaptation urbaine équitable (Shi et coll., 2016). En utilisant un modèle d’étude de cas, la présente recherche analyse le processus d’adaptation ainsi que ses résultats initiaux, ce qui la distingue des études axées sur l’évaluation des plans (Chu et Cannon, 2021).

Conclusion

Les changements climatiques ayant déjà des répercussions disproportionnées sur les populations victimes d’inégalités, les urbanistes responsables de l’adaptation côtière ont commencé à considérer l’équité et la justice comme des principes directeurs importants dans leurs stratégies et leurs plans. Cependant, les recherches sur la mise en œuvre et l’évaluation de l’adaptation équitable font défaut. Cette recherche présente une étude de cas sur l’évaluation de l’équité et de la justice dans le cadre du défi de conception Sea2City de Vancouver. Tout en s’inspirant des défis de conception résiliente lancés à New York et dans la région de la baie de San Francisco, Sea2City a proposé de nouvelles approches de la planification collaborative de l’adaptation côtière dans un contexte canadien. Les principales conclusions de la présente étude sont les suivantes : (1) la conception d’une recherche axée sur l’équité nécessite une attention particulière à la collecte et à l’analyse des données; (2) les études de cas permettent de mettre à l’essai de nouveaux cadres d’évaluation et de fusionner le travail sur le terrain avec des outils reproductibles; et (3) les villes côtières ont le potentiel de transformer l’adaptation côtière pour en faire un processus équitable, mais ont besoin d’outils d’évaluation pour accroître la reddition de compte et la transparence. Les recherches futures pourraient prévoir l’élaboration d’outils d’évaluation de pair avec les nations autochtones et les communautés locales et l’application du cadre JustAdapt à un processus de planification à long terme. Cette étude de cas espère inspirer de futures recherches sur l’évaluation de mesures d’adaptation équitables et justes.

Pour citer cet article

 Okamoto , T., and Doyon, A. (2024). Évaluation de l’équité et de la justice dans le défi de conception Sea2City de Vancouver : une application du cadre JustAdapt. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/evaluation-de-lequite-et-de-la-justice-dans-le-defi-de-conception-sea2city-de-vancouver-une-application-du-cadre-justadapt

Texte source

Okamoto, T. and Doyon, A. (forthcoming). Evaluating Equity and Justice in Vancouver’s Sea2City Design Challenge: An application of the JustAdapt Framework. Original research.

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