Villes, climat et inégalités – L’équité dans les plans climat : comparaison entre Vancouver et Montréal

Hélène Madénian, post-doctorante au Labo Équité Climat, (INRS), Sophie L. Van Neste, professeure en études urbaines (INRS) et directrice de la Chaire de recherche en action climatique urbaine, Andréanne Doyon, professeure et directrice du REM Planning Program, Simon Fraser University, Resource and Environmental Management, Ashley Armitage, conseillère en planification (Ville de Vancouver)

Introduction

Depuis 2016, de nombreuses villes ont déclaré l’état d’urgence climatique et ont adopté des plans d’action pour le climat pour la période 2020-2030. Selon l’analyse du C40 des plans d’urbanisme de 54 villes, la réussite de la mise en œuvre de ces plans réside dans le fait de « protéger les résidents, créer des emplois ainsi que s’attaquer aux inégalités ». Or, les études suggèrent que les inégalités et les injustices liées au climat, ainsi que la question de la justice climatique dans les villes, ne sont toujours pas abordées concrètement (Anguelovski et al., 2016; Long et Rice, 2020; Shi et al., 2016).

Cette recherche s’intéresse aux approches de Vancouver et de Montréal en matière d’équité et de justice dans leurs plans climat, c’est-à-dire aux définitions de l’équité et aux mesures concrètes considérées par les deux villes. Identifiées comme des leaders climatiques, Vancouver et Montréal ont des cibles conformes à l’Accord de Paris et se sont engagées à devenir carboneutres d’ici 2050. Elles ont chacune publié un nouveau plan climat en 2020. Cette comparaison s’inscrit dans un ouvrage plus vaste qui compare les deux villes sur d’autres plans (p. ex., mobilité urbaine, logement social, alimentation), dans le cadre d’une initiative du réseau Villes Régions Monde et de la Simon Fraser University (Breux et Holden, 2023).

État de l’art de la littérature scientifique sur la modalité d’action étudiée

Les publications en études urbaines et en politique environnementale s’intéressent de plus en plus à l’émergence d’un leadership urbain en matière de changements climatiques et de durabilité (Bulkeley et al., 2014; Emelianoff, 2013; Holden, 2017). La durabilité et la recherche d’atténuation des émissions de carbone représentent deux des stratégies de développement urbain et un moyen de se distinguer dans un environnement concurrentiel (Jonas et al., 2011; White et al., 2010). Cependant, le développement économique et les innovations écologiques sont souvent priorisés au détriment de la justice sociale (Haase et al., 2017). Le développement urbain dit « écologique » engendre aussi des phénomènes d’« éco-embourgeoisement » et de « rénovictions » (Bouzarovski et al., 2018; Maantay et Maroko, 2018).

La littérature montre également que la responsabilité des changements climatiques et leurs impacts ne sont pas répartis de façon égale entre les différentes populations et que les changements climatiques peuvent aggraver les vulnérabilités existantes (Barnett, 2006; Steele et al., 2012). Ranganathan et Bratman (2021) parlent de précarité intersectionnelle pour désigner le fait que les impacts climatiques interagissent avec d’autres facteurs dans les villes, comme la violence, la discrimination raciale et de genre, l’accès difficile au logement, l’insécurité alimentaire, etc. La justice climatique vise principalement à aider les personnes les plus touchées par les effets des changements climatiques, qui accompagnent et souvent exacerbent ces autres formes d’inégalités (Lyster, 2015).

Les municipalités canadiennes, comme celles du monde entier, se trouvent donc devant le défi de s’engager dans une planification équitable de la lutte contre les changements climatiques, c’est-à-dire qui, à tout le moins, évite les actions ou les éléments qui exacerbent les inégalités existantes (Shi et al., 2016). Cette planification « nécessite une prise de conscience des diversités géographiques, des capacités d’adaptation et des compromis en matière de résilience entre différentes échelles » [traduction libre] (Chelleri et al., 2015, p. 193). Pourtant, les répercussions des plans climat sur les populations marginalisées sont peu étudiées (Shi, 2020; Shi et al., 2016). Ces populations sont également rarement engagées ou incluses de façon significative dans les processus de planification climatique (Anguelovski et al., 2016; Hughes 2015; Schrock et al., 2015). Or, une approche « universelle » ne peut pas tenir compte de la diversité des réalités des différentes populations et répondre à leurs différents besoins.

La planification climatique implique d’examiner les modèles et les conditions de gouvernance préexistants afin de pouvoir les modifier (Coaffee et al., 2018). Pour remettre en question le statu quo et favoriser des changements transformateurs, Anguelovski et ses collègues (2016) affirment que la justice doit être placée au premier plan de la mise en œuvre. Dépasser les contradictions des « villes respectueuses du climat » (Rice et al., 2020) et intégrer la justice et l’équité dans l’action climatique urbaine implique de dépasser le simple constat qu’il existe des injustices (Hughes et Hoffmann, 2020). Considérer l’équité dans l’action climatique implique de prendre en compte les conséquences des politiques climatiques sur l’équité, en plus des inégalités sociospatiales préexistantes et des traumatismes liés aux interventions de l’État (Anguelovski et al., 2016).

Au Québec, les travaux universitaires sur les politiques urbaines durables se sont notamment intéressés aux défis de la planification urbaine (Combe et al., 2012; Morin et Paulhiac, 2017; Scanu et al., 2020) ou aux inégalités environnementales en matière de mobilité, d’accès aux services ou au verdissement (Apparicio et al., 2016; Lachapelle et Cloutier, 2017; Pham et al., 2022). En matière de transition écologique, des recherches récentes ont mis les questions d’inégalités au centre de leurs interrogations, comme les études sur l’écohabitation (Lessard, 2020), les transitions énergétiques (Hourcade et Van Neste, 2019), le transport en commun (Kramer, 2018) ainsi que la résilience aux changements climatiques (D’Amours, 2023; Van Neste et al., 2023).

En Colombie-Britannique, les débats sur les répercussions sociales des politiques urbaines durables dénoncent depuis longtemps les coûts inabordables des logements (Holden et al., 2019). Les questions d’embourgeoisement dans les quartiers ouvriers traditionnels, liées aux initiatives de densification de certains quartiers de Vancouver, sont également discutées (Questal et al., 2012). Plusieurs travaux récents portent sur des perspectives d’équité, de justice et de colonialisme dans les initiatives de transition dans la province (O’Donnell et Doyon, 2022).

Cas, méthode et données de la recherche originale

Concernant spécifiquement l’analyse du Climate Emergency Action Plan et du Plan climat 2020-2030, nous avons d’abord regardé comment l’équité était définie dans chacun des plans et avons compté ses occurrences. Puis, nous avons analysé les objectifs, actions, indicateurs et partenaires nommés dans les deux plans identifiés pour assurer l’équité. Nous avons ensuite cherché à savoir si certains thèmes en lien avec l’équité étaient présents, discutés en termes d’objectifs précis et d’échéancier et illustrés par des exemples. En particulier, nous avons analysé comment les plans parlent du coût et de l’abordabilité du logement, du transport, de l’énergie et des rénovations. Nous avons également analysé dans quelle mesure le verdissement, la santé et la sécurité alimentaire étaient mis en relation avec le climat et l’équité. Et nous avons regardé si et comment les plans parlent des communautés en situation de vulnérabilité et de leur résilience, par exemple les types de personnes nommées et les actions à prioriser. L’attention a également été portée à l’évaluation et au suivi sur le plan de l’équité, ainsi qu’aux similitudes, différences, forces et faiblesses des deux approches.

Résultats

Vancouver et Montréal présentent certaines similitudes : elles sont classées parmi les leaders climatiques, disposent de plans climat ambitieux, ont des cibles fondées sur la science et conformes à l’Accord de Paris, font partie des premiers signataires de la déclaration d’urgence climatique et se sont engagées à devenir carboneutres d’ici 2050 (C40, 2020). Dans les deux villes, on assiste à une augmentation des inégalités en matière de revenus (CPA, 2017). De plus, les nouveaux arrivants et arrivantes, les ménages des peuples autochtones et les minorités visibles sont identifiés comme plus susceptibles de souffrir d’injustices climatiques (notamment du point de vue de la précarité énergétique) (CUSP, 2019).

Vancouver

En novembre 2020, la Ville de Vancouver adopte son plan d’action d’urgence climatique 2020-2030 (Climate Emergency Action Plan [CEAP]), qui reconnaît l’emplacement de la ville sur des territoires non cédés des nations Sḵwx̱ wú7mesh (Squamish), sə̓ lílwətaʔɬ (Tsleil-Waututh) et xʷməθkʷəy̓ əm (Musqueam). Pour élaborer ce plan, la Ville a invité la population à une série de consultations publiques afin de recueillir des commentaires sur l’action proposée, mobiliser les citoyens et citoyennes ainsi que les partenaires et faire mieux comprendre les causes et impacts des changements climatiques à l’échelle locale. Parallèlement, la Ville a mis en place un groupe de travail sur l’équité climatique – comprenant notamment des nouveaux arrivants et arrivantes, des personnes handicapées, des personnes à faible revenu et des Autochtones vivant en milieu urbain – afin de garantir une diversité de voix et de points de vue.

Le CEAP de Vancouver soutient qu’une ville plus équitable comprendrait un système de transport à faible coût, des possibilités égales de vivre dans des bâtiments à zéro émission, une répartition équitable des occasions de participer à une économie carboneutre et des coûts associés à la réduction des émissions. Pour le transport à faible coût, la Ville milite auprès de TransLink pour une réduction des tarifs de transport en commun pendant les heures de faible affluence. Pour éviter que les rénovations sobres en carbone augmentent le déplacement des résident·e·s des logements locatifs, la Ville propose d’élaborer une stratégie permettant d’atténuer les répercussions négatives (notamment les évictions) sur les locataires. Le CEAP vise également à augmenter l’offre d’emplois verts et de formations sur l’économie carboneutre, mais il n’y a pas encore de considérations précises en matière d’équité pour cette action.

Si l’équité est mentionnée plus de 200 fois dans le plan, aucune définition explicite de ce concept n’y apparaît. Le CEAP se veut être un « plan équitable », comprenant quatre principes : « réduire au minimum les fardeaux pour les personnes qui éprouvent déjà des difficultés, avoir des attentes plus élevées envers les personnes qui peuvent se le permettre, déterminer et financer les travaux nécessaires pour aller plus loin et rendre des comptes au moyen d’indicateurs d’équité » [traduction libre] (Ville de Vancouver, 2020). La Ville fait également référence aux « groupes touchés de manière disproportionnée » lorsqu’elle fait référence aux groupes en quête d’équité et évoque notamment la discrimination raciale, la pauvreté, le handicap, l’insécurité en matière de logement, l’isolement linguistique, la mauvaise qualité de l’air comme facteurs d’amplification des risques climatiques. Le plan propose trois principales mesures d’équité. Premièrement, l’élaboration d’une charte de justice climatique, incluant des indicateurs d’équité, des avantages économiques ciblés et une répartition équitable du budget. Deuxièmement, la Ville a comme objectif la participation des personnes les plus touchées, notamment les personnes à faible revenu et les minorités ethniques. Troisièmement, les programmes de développement durable seront révisés pour y inclure l’équité.

Montréal

En décembre 2020, la Ville de Montréal lance le Plan climat 2020-2030. Il est le résultat d’une entente de collaboration entre le C40 Cities Climate Leadership Group, la Fondation familiale Trottier et la Fondation David Suzuki dans le but d’intervenir face à l’urgence climatique et environnementale (Madénian et Van Neste, 2023). Contrairement à Vancouver, ce plan ne reconnaît pas que Tiohtià:ke/Montréal est située sur des territoires autochtones non cédés de la nation Kanien’kehá:k, ne mentionne pas les populations autochtones et ne reconnaît pas les répercussions actuelles et historiques de la discrimination et de la colonisation. L’élaboration du plan climat a reposé sur un comité consultatif en lien direct avec la mairesse, composé d’environ 20 personnes, notamment des membres d’autres fondations ou organisations non gouvernementales (ONG) travaillant dans le domaine de l’environnement ainsi que du Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux (CIUSSS) de l’Est-de-l’Île-de-Montréal. Malgré l’accent mis sur la collaboration avec des acteurs externes pour développer ce plan, il n’y a pas eu de consultation publique ouverte.

Le Plan climat vise à créer une ville inclusive, résiliente et carboneutre. Un des thèmes clés du plan est qu’« aucun Montréalais et aucune Montréalaise ne soit laissé pour compte » dans la transition écologique. Dans son glossaire, le plan définit l’équité sociale comme le « fait d’offrir à chaque citoyen et à chaque citoyenne, quelles que soient ses ressources économiques ou ses caractéristiques personnelles, des conditions de vie justes et équitables afin de répondre à ses besoins fondamentaux (nourriture, vêtements, logement, éducation, etc.) ». Il nomme également les groupes vulnérables aux changements climatiques, qui incluent, entre autres, « les personnes âgées, les enfants, les personnes en situation d’itinérance et les personnes en situation de précarité et de pauvreté » et vise à accorder une attention particulière à ces groupes. Les communautés autochtones et les groupes racialisés ne sont, en revanche, pas considérés dans les mesures climatiques de Montréal.

Le terme « équité » est employé seulement sept fois dans le plan et il n’y a pas de référence directe à la justice climatique. Cependant, les préoccupations en matière d’équité apparaissent dans les notions de solidarité de quartier et de résilience communautaire. Les termes « communauté(s) » et « communautaire(s) » sont utilisés plus de 60 fois, notamment en référence au rôle des organisations locales et du capital social dans la solidarité et la résilience des quartiers. Les pôles de résilience et le développement du capital social sont les deux actions principales en lien avec l’équité sociale : elles sont ancrées dans les concepts de communautés, de cohésion sociale et de solidarité de quartier, avec un certain soutien de la part de l’État.

Il est également question de coût et d’abordabilité comme facteurs d’équité importants pour les interventions liées aux logements, aux rénovations, à la mobilité et, plus implicitement, à la résilience des communautés. Par exemple, il est fait mention des règlements urbanistiques et administratifs pour accélérer l’efficacité énergétique et la résilience pour les rénovations et les nouvelles constructions. Mais cette initiative pourrait aussi avoir des implications financières pour les locataires au bout du compte. L’abordabilité des logements est considérée par la Ville comme un aspect important de l’équité sociale face aux changements climatiques. La mobilité est également un secteur traitant de l’équité dans le plan. La Ville souhaite développer le transport collectif et actif dans tous les quartiers de Montréal. L’accès universel aux modes de transport durables est souligné. Que ce soit en matière de développement ou de tarification, la Ville doit s’appuyer sur ses partenaires pour atteindre ces objectifs.

Si des enjeux liés à l’équité sont mentionnés tout au long du plan, il n’y a cependant aucun objectif ni aucun échéancier précis pour chaque action ou problématique d’équité. Le Plan propose néanmoins comme prochaines étapes la mise en place de mesures, plans ou programmes. Par exemple, le Plan d’urbanisme et de mobilité de la Ville sera la pierre angulaire des efforts d’atténuation et d’adaptation. Il est prévu qu’il comporte une analyse détaillée des vulnérabilités climatiques à travers la ville afin d’orienter les règlements d’urbanisme.

Discussion

Même si Vancouver et Montréal ont reconnu la nécessité d’améliorer l’équité sociale dans leurs plans climat, elles ne définissent cependant pas clairement l’équité sociale dans le cadre de l’action climatique. Cela soulève des questions de transparence et de responsabilité, dans la mesure où il n’est pas possible de mesurer les progrès accomplis vers un objectif qui n’est pas précisément défini. On dénote également l’absence de mesures concrètes bénéficiant directement aux populations vulnérables. Or, comme souligné par Shi et ses collègues (2016), la planification de la lutte contre les changements climatiques devrait éviter les actions ou les éléments qui exacerbent les inégalités existantes.

L’absence de mesures concrètes peut être attribuable en partie au manque de données ou de précisions sur des interventions stratégiques. Mais elle s’explique aussi par la tendance à se baser sur des actions et des résultats à venir dans le cadre de plans, de projets ou d’indicateurs futurs. Ceci représente un des écueils de la planification qui produit constamment de nouveaux plans et tend à être intrinsèquement optimiste concernant la mise en œuvre de grands objectifs (Abram et Weszkalnys, 2013).

Les approches des deux villes en matière d’équité dans la politique climatique peuvent s’expliquer en partie par leur culture locale et les stratégies de planification de la durabilité adoptées par le passé (Bulkeley et al., 2013; Coaffee et al. 2018; Hughes et Hoffman, 2020). Ainsi, les principales considérations d’équité à Vancouver s’articulent autour de la lutte contre la discrimination et les écarts de richesse tout en atteignant un objectif zéro émission. Cela fait écho aux débats antérieurs menés à Vancouver à propos des conséquences du Greenest City Action Plan (GCAP) sur l’équité et l’abordabilité de la ville (Quastel et al., 2012). À Montréal, si l’abordabilité est mentionnée, le plan privilégie une approche horizontale de la résilience communautaire et de la solidarité de quartier. Cette approche communautaire peut s’expliquer par le vaste réseau d’organismes communautaires qui participent aux interventions sociales, sanitaires et environnementales de la ville depuis des décennies (Germain et al., 2004).

Conclusion

Cette recherche a étudié la place de l’équité dans les plans climat 2020-2030 de Vancouver et de Montréal. Nous avons montré que les deux villes, qui se présentent comme des leaders en matière de climat, prennent en considération certains aspects de l’équité. Cependant, elles ne réussissent pas à proposer des actions concrètes et immédiates face à cette problématique. La justice sociale et les processus de participation représentent les angles morts des deux villes.

Dans les deux plans, on trouve des engagements et des actions pour garantir l’abordabilité des logements et du transport public. Elles reposent néanmoins sur d’autres acteurs publics et leurs détails doivent encore être précisés.

Nous concluons que chacune des deux villes peut s’inspirer de l’autre. Ainsi, Montréal peut apprendre du travail accompli à Vancouver permettant d’une part de faire le lien entre son plan climat et sa stratégie de réconciliation avec les communautés autochtones, et d’autre part, de définir clairement les populations touchées de manière disproportionnée et les actions liées à l’inégalité des revenus. De son côté, Vancouver peut s’inspirer de l’approche intégrée de Montréal, comprenant atténuation et adaptation, qui inclut des partenariats avec la société civile et des organisations communautaires locales, la valorisation du capital social et le développement de liens avec les politiques du prochain plan d’urbanisme et de mobilité visant à améliorer la qualité de vie.

Pour citer cet article

Madénian, H. (2024). L’équité dans les plans climat : comparaison entre Vancouver et Montréal. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/lequite-dans-les-plans-climat-comparaison-entre-vancouver-et-montreal/

Texte source

Armitage, A., Doyon, A., Madénian, H et Van Neste. (2023). « Approches en matière d’équité et de justice dans les plans climatiques urbains : comparaison entre Vancouver et Montréal ». DANS Breux, S. et Holden, M. Regards croisés sur les études urbaines au Québec et en Colombie-Britannique, Québec, Presses de l’Université Laval. pp. 165-191.

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