Villes, climat et inégalités

Retour sur une recherche partenariale à Rosemont–La Petite-Patrie : Les défis d’une gouvernance inframunicipale de la transition écologique

Novembre 2022

Mathilde Manon, étudiante au doctorat en études urbaines, Département d’études urbaines et touristiques, UQAM, et membre de la Chaire de recherche sur la transition écologique de l’UQAM
Laurie Laplante,  étudiante à la maîtrise en sciences de l’environnement, Institut des sciences de l’environnement, UQAM, et membre de la Chaire de recherche sur la transition écologique de l’UQAM

La Ville et la gouvernance de la transition : état des connaissances

Du Rapport Brundtland en 1987 à l’Accord de Paris en 2015, le rôle des villes et les outils dont elles disposent pour agir contre les changements climatiques sont au centre des débats. En effet, les études suggèrent que les villes émettent au moins 70 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) à l’échelle mondiale, et ce, malgré le fait qu’elles n’occupent qu’environ 3 % du territoire (PNUD, 2021). Au Québec, ces émissions de GES sont très largement dues à l’usage de l’automobile en milieu urbain et à l’étalement urbain qui éloigne les résidences des lieux de consommation et de travail des citadins et citadines (MELCC, 2019). De plus, les villes sont particulièrement vulnérables aux conséquences des changements climatiques (Marvuglia et al., 2020). Les municipalités ont donc un rôle de premier plan à jouer dans la lutte aux changements climatiques, mais doivent également participer à la réduction des vulnérabilités des populations, en plus de créer des endroits désirables et inclusifs où vivre (Lascoumes et Le Galès, 2005, p. 13). Depuis quelques années, les défis associés aux changements climatiques sont abordés par l’expression « transition écologique ». Au-delà des bonnes pratiques proposées par le développement durable, la transition écologique suppose une transformation profonde et même radicale des institutions en place, dans la gouvernance et dans l’aménagement du territoire (Amundsen et al., 2017; Araos et al., 2016; Audet et Gendron, 2012).

À cet effet, l’Arrondissement a produit un Plan stratégique de transition écologique (Arrondissement RPP, 2020), qui met l’accent sur l’échelle des « milieux de vie » comme échelle à privilégier pour atteindre ses objectifs de transition écologique. Dans ce plan, l’Arrondissement mise sur les expérimentations citoyennes et la collaboration avec les différents porteurs d’innovations de la société civile pour faire la transition écologique. Par leurs actions, ces groupes promeuvent une transformation centrée sur la mise en place de communautés locales visant l’autosuffisance, via des projets de permaculture et d’agriculture urbaine, la gestion « en commun » des espaces publics et des ressources locales, l’expérimentation en matière de mobilité ou d’énergie, ainsi que les principes d’inclusion et de justice sociale (Douglas, 2016; Poland et al., 2019). Ces nouvelles pratiques citoyennes se posent bien souvent en réaction aux transformations rapides qu’ont subies les milieux urbains et aux inégalités sociales engendrées par la faiblesse de certaines politiques publiques (Rossi et Vanolo, 2015). Pour les équipes de recherche s’intéressant à ces questions, ces initiatives citoyennes permettent de faire progresser le concept de transition juste, soit une transition prenant en considération les inégalités sociales et économiques auxquelles sont confrontées certaines populations plus vulnérables, ainsi que les effets néfastes des dégradations environnementales sur celles-ci (Wang et Lo, 2021). D’un côté, elles accentuent la nécessité d’inclure la totalité des résidentes et des résidents dans la recherche de solutions au défi climatique. D’un autre côté, elles demandent également que ces solutions soient justes et qu’elles soient adaptées aux défis, ressources et infrastructures des communautés urbaines (Bazilian et al., 2021). Or, malgré leur grand potentiel, ces initiatives citoyennes ne peuvent répondre aux défis soulevés par la transition écologique sans l’intervention des institutions, dont les appareils municipaux, d’où l’intérêt d’interroger les rôles spécifiques des instances inframunicipales dans la transition écologique et de documenter les instruments dont celles-ci disposent. 

Dans le cadre de cette étude, nous avons mobilisé le concept d’instruments d’action publique (IAP) afin de comprendre comment une administration publique, telle que l’Arrondissement, agit dans ses limites territoriales et au sein de son cadre de compétences. Ces IAP peuvent représenter des outils institutionnels au service de la transition écologique. Nous en retenons la définition suivante : un IAP « constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès, 2005, p. 13). L’étude du cas de l’Arrondissement a débouché sur l’examen de l’usage et des défis d’application des IAP dans la gouvernance de la transition écologique par cette instance inframunicipale.

Comprendre la gouvernance inframunicipale de la transition : le cas de l’Arrondissement Rosemont-La Petite-Patrie à Montréal

Densément peuplé et situé au centre de l’île de Montréal, l’Arrondissement Rosemont–La Petite-Patrie est reconnu pour son action de longue date pour la transition écologique : planification urbaine en faveur des transports actifs, verdissement de l’espace public, programme de gestion de matières résiduelles, etc. Il est aussi le territoire d’un riche réseau d’organisations communautaires et citoyennes qui expérimentent des initiatives de transition écologique.

Le Répertoire-synthèse des interventions de l’Arrondissement de Rosemont–La Petite-Patrie pour la transition écologique (Manon et al., 2021) avait pour objectif de clarifier les enjeux thématiques et les instruments utilisés par l’Arrondissement dans la gouvernance de la transition sur son territoire. Pour ce faire, notre étude s’est basée sur un corpus de 38 documents publics et internes fournis par la Direction du développement du territoire et des études techniques de l’Arrondissement.

Par l’analyse des documents via le logiciel NVivo, nous avons relevé les principaux enjeux thématiques abordés par l’Arrondissement dans ses planifications et politiques, ainsi que six catégories d’instruments qu’utilise notre partenaire pour répondre à ces enjeux sur son territoire. La classification des instruments s’inspire du guide La prise de décision en urbanisme (Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, 2018) et de l’expertise des membres de l’équipe en matière de gouvernance urbaine. Le croisement de ces deux typologies nous a permis de dégager des observations sur les tendances de la gouvernance inframunicipale de la transition écologique.

Les enjeux thématiques de la transition et la vision de l’Arrondissement Rosemont–La Petite-Patrie

L’étude des documents de planification de l’Arrondissement a permis de déterminer 12 thématiques d’intervention qui sous-tendent une certaine vision de la transition écologique adoptée par l’Arrondissement^[1] : 1) le verdissement et la biodiversité, 2) la mobilité, 3) le développement social (inclusion, logement), 4) la gestion de l’eau, 5) l’économie locale, 6) la réduction des émissions de GES, 7) la démocratie locale, 8) la gestion des matières résiduelles, 9) le milieu de vie, 10) la lutte contre les îlots de chaleur, 11) la culture et le patrimoine, 12) l’agriculture urbaine et la sécurité alimentaire. Le terme « vision » renvoie à la formulation par l’Arrondissement des énoncés de principes généraux et des grandes orientations guidant ses interventions en matière de transition écologique.

À l’issue de l’étude de ces thématiques, nous faisons le constat que l’Arrondissement adopte une certaine vision d’ensemble de la transition écologique urbaine, qui se déploie à l’échelle du milieu de vie au sein duquel les résidents et résidentes jouissent d’une grande qualité de vie. Cela est rendu possible grâce à l’accessibilité d’une diversité de biens, de services et d’activités. Dans ces milieux de vie se tissent des liens sociaux favorisés par l’implication citoyenne au sein de projets d’appropriation de l’espace public. L’Arrondissement tend à la carboneutralité en réduisant la pollution et en favorisant les modes de transport actifs et collectifs. Grâce aux mesures d’adaptation aux changements climatiques, l’Arrondissement espère que les milieux de vie deviendront des espaces résilients, largement déminéralisés, très verts et riches en biodiversité. Selon cet idéal, la société civile y est active et travaille en collaboration avec les institutions locales, qui soutiennent l’action citoyenne.

Cette vision cadre avec le champ de compétences et de responsabilités d’un arrondissement. Ses pouvoirs étant assez limités et circonscrits, cette instance inframunicipale peine à atteindre certains objectifs, comme nous allons le voir dans la section suivante. Néanmoins, notons qu’elle marque une certaine distance avec les approches technocentristes qui caractérisent le plus souvent les discours gouvernementaux sur la transition énergétique (Audet, 2015).

Ces six catégories se définissent ainsi :

• Les plans et politiques rendent compte de la vision souhaitée, des grandes orientations, des priorités d’action et de certaines modalités d’intervention relatives à un secteur ou à un enjeu;
• Les projets et interventions sont les instruments d’action directe qui concrétisent physiquement, sur le territoire, la réponse souhaitée à un enjeu, réalisés souvent en collaboration avec les entreprises et la société civile locales;
• On désigne par encadrement réglementaire l’ensemble des normes et critères qui encadrent certaines interventions afin qu’elles répondent à un enjeu donné. Ces instruments peuvent s’accompagner de mesures coercitives ou punitives;
• Les mesures incitatives passent par des programmes d’accompagnement, du soutien matériel ou financier qui soutiennent l’adoption (par les acteurs locaux, les résidentes et les résidents) de gestes et pratiques correspondant à la vision de l’Arrondissement (modes de déplacement, usages de l’espace public, etc.);
• Les instruments de concertation et de participation citoyenne sont à la fois des moyens de percevoir les besoins et aspirations des personnes vivant sur le territoire, mais aussi de concevoir les moyens d’intervention avec les acteurs locaux. Le spectre de ces instruments est large, allant de la consultation publique à l’intégration de la société civile dans la prise de décision publique (tables de concertation, programmes d’accompagnement de projets citoyens);
• La sensibilisation, souvent déléguée à un organisme du milieu, vise à informer les acteurs locaux, les résidentes et les résidents sur certains enjeux, dans le but notamment d’encourager des changements de comportements.

Le tableau ci-dessus révèle que certaines catégories d’instruments sont moins utilisées, notamment les mesures incitatives et la sensibilisation. En outre, nous remarquons que certaines thématiques font l’objet d’un moins grand nombre d’interventions, en particulier la lutte aux îlots de chaleur et la réduction des gaz à effet de serre.

Les défis et apprentissages de la gouvernance inframunicipale de la transition

Ces deux catégorisations et leur croisement révèlent les enjeux auxquels est confronté notre partenaire et nous renseignent sur la façon dont s’organise la gouvernance de la transition à un niveau inframunicipal.

Dans un premier temps, l’Arrondissement fait face à la difficulté de concilier la promotion d’un certain mode de vie, plutôt propre aux classes moyennes éduquées des grandes villes occidentales, et celui de poursuivre des objectifs s’apparentant à ceux de la transition juste. Dans la vision promue par l’Arrondissement, les enjeux de développement social (accès au logement, inclusion des personnes aînées) sont imbriqués dans les enjeux écologiques. Néanmoins, les effets de certaines mesures phares de cette vision de la transition écologique sont mitigés. D’un côté, les mesures de verdissement, d’embellissement de l’espace, d’apaisement de la circulation, etc. ont un effet positif sur la qualité de vie de l’ensemble de la population; de l’autre, cette amélioration de la qualité de vie sur le territoire de Rosemont–La Petite-Patrie semble également associée à un embourgeoisement, ainsi qu’à une rapide augmentation de la valeur du foncier et des loyers (Bélanger et Fortin, 2018). Ceci nous pousse à soulever la question de l’accessibilité de ces milieux jouissant d’une grande qualité de vie pour les personnes qui sont non seulement les plus vulnérables économiquement mais aussi les plus durement touchées par les changements climatiques et environnementaux.

Un deuxième défi à relever est celui de la distribution des responsabilités et des rôles des instances inframunicipales face à des enjeux qui dépassent le cadre territorial d’un arrondissement. Notre cas d’étude montre la puissance des collaborations avec la société civile locale et, par là même, le renforcement de la démocratie locale pour apporter des transformations significatives du cadre physique des quartiers ou des changements de comportements. Cependant, le tableau révèle que certaines thématiques sont associées à une moins grande variété d’IAP. En effet, il semble plus difficile pour l’Arrondissement de poser des actions concrètes sur les thèmes comme la réduction de GES ou la lutte contre les îlots de chaleur, dont l’impact et la responsabilité dépassent le cadre de son territoire et de son pouvoir. Nous y voyons la nécessité de créer de nouvelles modalités d’action et des collaborations multiscalaires propres à répondre à ces enjeux. Les plus récents efforts de l’Arrondissement pour faire rayonner les initiatives locales, d’une part, et la reconnaissance par le Plan climat 2020-2030, du rôle des arrondissements de la Ville de Montréal (Ville de Montréal, 2020), d’autre part, nous permettent d’envisager l’augmentation des collaborations entre ces paliers gouvernementaux pour l’avenir.

Finalement, le croisement des deux catégorisations (thématique et par IAP) révèle bien la sous-utilisation des outils réglementaires et des mesures incitatives qui sont néanmoins des leviers importants pour atteindre les objectifs fixés par l’Arrondissement (Laviolette, 2020). Les mesures réglementaires sont en effet plus difficiles à mettre en œuvre, étant plus contraignantes et bénéficiant souvent d’une moins grande acceptabilité sociale. De plus, la littérature révèle que les professionnel.les pas toujours outillé.es pour élaborer ces types d’instruments (Rochefort, 2019). Notre étude souligne donc le besoin de produire de nouvelles modalités d’intervention, conjuguant les bienfaits des différents instruments afin de maximiser l’efficacité et l’acceptabilité, dans le but d’induire des transformations et changements de comportements en faveur de la transition écologique.

Conclusion

Les défis présentés dans cette étude nous éclairent sur un niveau de gouvernance urbaine peu étudié, mais ayant néanmoins un impact direct sur la vie des personnes habitant dans les grandes villes. L’usage de plusieurs instruments d’action publique par l’Arrondissement pour atteindre sa vision de la transition écologique montre le pouvoir que celui-ci peut avoir sur les transformations des comportements et des modes de vie de résidents et résidentes de son territoire. Cela est particulièrement vrai dans le cas des instruments favorisant la participation citoyenne à la transformation des milieux de vie, dans une optique de résilience aux changements climatiques, notamment par la création de liens sociaux et de solidarités locales. Néanmoins, nous voyons également le risque que ces tentatives d’amélioration de la qualité de vie renforcent les processus d’embourgeoisement à l’œuvre dans les grandes villes. Ainsi, bien que l’Arrondissement poursuive des objectifs d’inclusion et de mixité sociale, les mesures mises en œuvre semblent insuffisantes pour combler les inégalités sur son territoire. C’est néanmoins au niveau inframunicipal que le pouvoir citoyen a le plus de chances de s’exercer et d’influencer directement les décisions publiques. Toutefois, la valorisation et le renforcement des initiatives locales ne semblent pas suffire à répondre à des enjeux à responsabilité distribuée dépassant les limites territoriales d’un arrondissement. Ainsi, il apparaît nécessaire d’établir des collaborations étroites et entre les différents paliers de gouvernance. Les observations faites à partir du cas de l’Arrondissement Rosemont–La-Petite-Patrie peuvent guider la prise de décision d’autres instances inframunicipales et contribuent à une meilleure connaissance des pratiques actuelles et des défis qu’elles présentent.

^[1] Ce répertoire-synthèse est antérieur à la publication du Plan stratégique de transition écologique de l’Arrondissement (RPP, 2020). Néanmoins, les enjeux thématiques soulevés par le répertoire-synthèse concordent avec la vision énoncée dans ce plan paru à l’automne 2020.

Pour citer cet article

Manon, M. et L. Laplante (2022). Retour sur une recherche partenariale à Rosemont–La Petite-Patrie : Les défis d’une gouvernance inframunicipale de la transition écologique. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/retour-sur-une-recherche-partenariale-a-rosemont-la-petite-patrie-les-defis-dune-gouvernance-inframunicipale-de-la-transition-ecologique