Villes, climat et inégalités

Une transition énergétique juste pour les peuples autochtones : viser un idéal de délibération pour atteindre l’équité au Canada et en Australie

Mars 2024

Fabienne Rioux-Gobeil, doctorante, Australian National University, Fenner School of Environment and Society

Introduction

Pour lutter contre les changements climatiques, le Canada et l’Australie se fixent des objectifs de production d’énergies renouvelables qu’ils considèrent comme ambitieux (AIE, 2022; NTG, 2021; McConnell, 2022; DCCEEW, 2022). Dans les faits, ils sont surtout ambitieux puisque la réalisation de ces objectifs dépendra d’une augmentation massive de l’extraction des métaux et minéraux critiques nécessaires à la transition énergétique (MTE) ainsi que de l’exploitation de vastes territoires pour la production d’énergies renouvelables (AIE, 2021; Sandiford, 2022). Puisqu’une grande partie des MTE et des ressources énergétiques renouvelables se trouve sur les territoires traditionnels des peuples autochtones  il est crucial de se demander si ces populations bénéficieront de l’expansion rapide de cette filière. Le présent document examine les approches canadienne et australienne de mise en œuvre de la transition énergétique sur les territoires autochtones afin de déterminer si elles sont équitables à la lumière des théories de la justice environnementale.

C’est dans cette ligne de pensée que le concept d’équité, au cœur de cette analyse, est examiné sous la loupe des trois dimensions de notre cadre de transition énergétique juste – le pouvoir procédural, le renouvellement des savoirs et la distribution des retombées socioéconomiques. Constatant que ces trois composantes de la justice sont influencées par les conséquences de la colonisation, nous nous demandons comment agir sur l’effet de cercle vicieux qui en découle. C’est pourquoi ce résumé d’article vise à éclairer les inégalités d’origine coloniale, à proposer des pratiques adaptées et à mettre de l’avant les bénéfices potentiels pour toutes les parties.

Cadre théorique du concept de transition énergétique juste

Figure 1. L’effet de cercle vicieux de la transition énergétique juste
Source : Fabienne Rioux-Gobeil, 2023

De plus, selon plusieurs auteurs (Longden et al., 2022; Low Choy, 2016; Whyte, 2018), le déplacement des populations et l’appropriation territoriale mettent à mal les capacités d’adaptation des peuples autochtones aux changements climatiques. En effet, lorsque le mouvement pour la justice climatique soutient que les populations les plus touchées par les effets des changements climatiques sont généralement celles qui y ont le moins contribué (ONU, 2019), cette affirmation est incomplète. En effet, pour ces communautés, les effets des changements climatiques sont susceptibles d’être exacerbés par la colonisation (Whyte et coll., 2019). Réciproquement, l’urgence climatique peut ouvrir la voie à des actions de colonisation moderne (Whyte, 2017), comme la mise en œuvre de projets d’énergies renouvelables sur les territoires traditionnels autochtones sans le consentement des communautés ou dans le cadre de partenariats inégaux (Hoicka et coll., 2021). C’est pourquoi Whyte et ses collègues (2019) qualifient la justice climatique de « justice climatique coloniale ». Étant donné qu’au Canada et en Australie, les communautés autochtones bénéficient plus rarement de l’accès à une énergie sécuritaire, abordable et durable (Longden et coll., 2022; Riley, 2021; Stefanelli et coll., 2019), le concept de justice coloniale de Whyte et ses collègues a également été appliqué à la justice énergétique (figure 1). Par conséquent, la multiplication des projets d’énergies renouvelables peut être bénéfique pour la sécurité énergétique des communautés autochtones, à condition que ces dernières aient la possibilité de participer équitablement aux processus décisionnels et de défendre leurs intérêts (Bazilian et coll., 2014; Carley et Konisky, 2020; Middlemiss et coll., 2015).

C’est pourquoi la justice procédurale (procedural) est une composante importante de la TEJ. Selon la littérature, la justice procédurale vise l’adoption de processus représentatifs (Suiseeya, 2014) et inclusifs (Carley et Konisky, 2020; Sovacool et Dworkin, 2015). Pour Schlozman et ses collègues (2020), l’inclusivité signifie que les gens doivent sentir qu’ils sont partie prenante du système politique. Leur étude conclut que l’argent, le temps et les compétences civiques sont les trois principaux leviers du pouvoir politique (Schlozman et coll., 2020). Le volet renouvellement (renewal), quant à lui, a été inspiré par la question de la reconnaissance. Pour certains auteurs (Carley et Konisky, 2020; Jones et coll., 2015), ceci implique la reconnaissance des répercussions historiques sur différents groupes de population. Pour Suiseeya (2014), elle consiste à fonder la prise de décision sur la reconnaissance égalitaire des identités, des expériences et des sources de savoirs. Cependant, l’auteure Mohawk Audra Simpson (2021) et le professeur Paul Nadasdy (2000) soulèvent un point important : « Qui a le pouvoir d’accorder cette reconnaissance? » C’est pourquoi la deuxième composante du concept se concentre plutôt sur le renouvellement des savoirs (Corntassel, 2012; Simpson, 2011) qui émerge des peuples autochtones eux-mêmes. Enfin, la troisième composante (distributional) examine les questions liées à la répartition des avantages et des inconvénients socioéconomiques de la transition énergétique, dont les externalités négatives sont souvent concentrées autour des mêmes groupes de population (Carley et Konisky, 2020; Owen et coll., 2022; Sandiford, 2022). Bien que ces externalités semblent parfois dictées par des caractéristiques géographiques, elles sont en fait le résultat des capacités et des opportunités des populations à défendre leurs intérêts sur la base de leurs propres connaissances. Cela montre en partie comment les trois dimensions du modèle de la TEJ se renforcent mutuellement dans un effet de cercle vicieux.

Méthodes

Afin d’approfondir cette réflexion, une vaste revue de littérature a été menée autour de trois thèmes principaux : les mouvements pour la justice, les transitions énergétiques et les expériences des communautés autochtones. Puisque ce résumé d’article fait partie d’une étude de cas comparative, seuls les textes traitant de ces questions en contextes canadien et australien ont été retenus. L’analyse documentaire a révélé que peu d’études abordent le renouvellement des savoirs, le pouvoir procédural et la distribution des retombées socioéconomiques sur un pied d’égalité et comme étant entièrement liés aux processus de colonisation. Le présent résumé met donc en lumière l’effet de ce cercle vicieux sur les transitions énergétiques des peuples autochtones du Canada et de l’Australie.

Cadres canadien et australien de la TEJ

Partout dans le monde, la mise en œuvre de projets d’énergies renouvelables affecte les peuples autochtones et leurs territoires traditionnels. Par exemple, en Australie, le débordement des lacs Argyle et Kununurra provoqué par la construction du barrage hydroélectrique de l’Ord River a entraîné des répercussions sur le peuple Miriwoong Gajerrong (Mclean, 2014). Au Canada, on constate des situations similaires à Muskrat Falls au Labrador, au site C en Colombie-Britannique (Omand, 2017) et au complexe La Grande au Québec (Savard, 2009), entre autres. Pourtant, malgré leur proximité avec les sources d’énergies renouvelables, toutes les communautés autochtones ne bénéficient pas des avantages générés par ces énergies et dépendent souvent d’infrastructures plus coûteuses, hors réseau et alimentées au diesel (Arriaga et coll., 2013; Stefanelli et coll., 2019; Weis et coll., 2008). De plus, en Australie, l’approvisionnement en électricité est réglementé de deux manières très différentes : dans les zones urbaines, il s’agit d’un régime de post-paiement (après consommation), tandis que dans certaines zones rurales, il s’agit d’un régime de prépaiement (paiement anticipé de la consommation estimée) (Riley, 2021). En conséquence, le taux de débranchement est très élevé dans les régions éloignées, principalement habitées par des peuples autochtones (Longden et coll., 2022). Ainsi, étant donné que les territoires traditionnels sont riches en sources d’énergies renouvelables et que la sécurité énergétique y est parfois défaillante, il est crucial que les peuples autochtones prennent part aux discussions sur les transitions énergétiques. Cependant, l’ambiguïté qui entoure la souveraineté nationale des peuples autochtones fait en sorte que la défense de leurs intérêts est une bataille constante et complexe.

En Australie, les droits des aborigènes et des insulaires du détroit de Torrès sur leurs territoires traditionnels ont été reconnus en 1993 dans le cadre de la Native Title Act (loi fédérale sur le titre foncier autochtone) (Bartlett, 2020). Cette loi a donné naissance à l’Indigenous Land Fund (ILF, fonds destinés à compenser les peuples autochtones expropriés) et au processus Right to Negotiate (droit de négociation). Cependant, en 1998, des modifications ont été apportées à la loi pour réduire les impacts sur les détenteurs de baux miniers et pastoraux, ce qui a eu pour effet de saper le droit de négociation des peuples autochtones (Bartlett, 2020; Corbet et O’Faircheallaigh, 2006; Maynard, 2022; Thomassin et coll., à paraître). La création de l’Indigenous Land Use Agreement (ILUA, accord sur l’utilisation des terres autochtones) faisait partie des modifications stipulées dans le Ten Point Plan (plan en dix points), dont l’objectif était de clarifier le processus de délibération pour les projets mis en œuvre sur les territoires autochtones. Selon l’ILUA, si aucune entente n’est conclue dans les six mois, les parties peuvent demander au National Native Title Tribunal (NNTT, tribunal national des titres autochtones) de trancher (Bartlett, 2020). Toutefois, comme le NNTT n’est pas indépendant et qu’il poursuit souvent les mêmes intérêts que les gouvernements et les promoteurs de projets, cela exerce une pression sur les peuples aborigènes et insulaires du détroit de Torrès, qui ont avantage à conclure un accord dans le délai de six mois (Corbet et O’Faircheallaigh, 2006). La procédure dite accélérée (Expedited Procedure) est une autre voie de règlement qui est empruntée pour adopter des projets dont on suppose qu’ils ne toucheront pas suffisamment les détenteurs de titres autochtones, comme de petits projets énergétiques renouvelables, par exemple. Cette procédure permet aux parties de procéder sans aucune délibération (Corbet et O’Faircheallaigh, 2006). À cet égard, le moyen le plus équitable de régler la mise en œuvre de projets sur les terres autochtones consiste pour l’Australie à indemniser les détenteurs de titres autochtones en puisant dans l’ILF et à négocier les conditions des projets, même si cette négociation reste très limitée.

Au Canada, les droits des populations autochtones, aussi bien les droits ancestraux que ceux issus de traités, ont été constitutionnalisés en 1982, notamment en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle (Borrows, 2016; Karanasios et Parker, 2018). Les principaux changements qui en découlent sont la reconnaissance du droit des peuples autochtones à l’autonomie gouvernementale et l’obligation de les consulter. Cependant, selon l’universitaire Anishinaabe John Borrows (2017), le plus grand défaut de l’article 35 est que le droit des peuples autochtones à l’autonomie gouvernementale ne peut s’appliquer au-delà de leurs communautés. Cela explique pourquoi certaines nations autochtones refusent toujours la constitutionnalisation de leurs droits (Borrows, 2016) et poursuivent, après plus de 40 ans, la négociation de leurs revendications territoriales (Poirier, 2017). En 2004, le gouvernement du Canada (2021) a légiféré sur l’obligation de consulter les communautés autochtones pour des projets susceptibles de les concerner. L’objectif était d’inscrire cette obligation comme mesure préalable à la délivrance des permis de développement de projets, de même que l’obligation d’accommoder de manière appropriée les peuples autochtones lorsque cela est nécessaire (gouvernement du Canada, 2021). La Commission de vérité et réconciliation (CIRNAC, 2007) a soutenu cette démarche et recommandé d’obtenir leur consentement préalable, libre et éclairé, comme le prescrit la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) (ONU, 2007). Cependant, l’anthropologue Sylvie Poirier (2017) explique qu’au Québec, il arrive que le gouvernement délivre tout de même des permis pour développer des projets sur les territoires traditionnels autochtones sans le consentement des communautés. La reconnaissance, la négociation, la consultation et l’indemnisation étant les approches les plus équitables pour l’Australie et le Canada, la manière dont ces actions sont mises en œuvre dans les contextes autochtones se doit d’être explorée plus avant à l’aide du cadre théorique de la TEJ.

Au Canada et en Australie, de nombreuses communautés autochtones sont confrontées à des problèmes de sécurité énergétique; c’est pourquoi la distribution des retombées socioéconomiques est l’un des grands défis induits par la colonisation. Le régime de prépaiement d’électricité en Australie, les génératrices alimentées au diesel et les systèmes de transport coûteux en sont quelques exemples. En outre, les températures extrêmes et les logements de mauvaise qualité impliquent des besoins énergétiques plus élevés (Longden et coll., 2022), qui s’intensifieront avec les changements climatiques (Whyte, 2017). Par conséquent, l’installation de systèmes alimentés par des énergies renouvelables hors réseau pourrait être considérée comme une opportunité pour les peuples autochtones d’accéder à une énergie plus durable et plus abordable et comme un moyen de faciliter l’accès à la propriété, la génération de revenus et la création d’emplois (Riley, 2021). Pourtant, la mise en œuvre de projets d’énergies renouvelables n’est pas aussi facilement accessible à tous les groupes de population. En Australie, un ménage qui souhaite installer des panneaux solaires doit pouvoir assumer des coûts initiaux élevés et être propriétaire foncier (Linnenluecke et coll., 2023). Or, dans les communautés autochtones, les maisons appartiennent généralement à l’État. L’évaluation de la distribution inéquitable des avantages et des inconvénients de la transition énergétique permet de conclure que les peuples autochtones doivent avoir l’occasion de faire valoir et de défendre leurs intérêts. En outre, le fait que les intérêts puissent être conflictuels ou concurrents entre différents groupes montre l’importance du pouvoir procédural dans les espaces de délibération.

La distribution des ressources financières et des infrastructures énergétiques influe également sur les questions de pouvoir procédural (Schlozman et coll., 2020). De plus, les traditions juridiques datant de la colonisation influencent les pratiques délibératives, ce qui mine la confiance des peuples autochtones à l’égard du processus et nuit à leur participation (Borrows, 2017; Thomassin et coll., à paraître). Par ailleurs, d’autres obstacles résident dans le fait de ne pas consulter les peuples autochtones dès les premières étapes de planification des projets (Hébert, 2018; Maynard, 2022; O’Sullivan, 2021) ou de délibérer dans la confidentialité (Desmeules, 2018; O’Neill et coll., 2022). Ces circonstances compromettent la capacité des peuples autochtones à profiter pleinement d’avantages tels que la solidarité entre les parties, l’acquisition d’expertise, l’influence et la représentativité dans la transition énergétique (Desmeules, 2018; Riley, 2020; Schlozman et coll., 2020). La transmission d’informations est donc extrêmement importante, mais elle doit être adaptée au groupe cible afin de donner lieu à un échange équitable. Dans les faits toutefois (Hébert, 2018), les processus délibératifs officiels s’appuient souvent exclusivement sur un jargon scientifique et des études comptant parfois des centaines voire des milliers de pages. 

S’ajoute à cela le fait que pour les peuples autochtones évoluant dans un contexte colonial, il peut y avoir des différences en termes de pratiques organisationnelles, de langue et de culture. C’est pourquoi, selon la justice de renouvellement, les peuples autochtones doivent avoir la possibilité d’autodéterminer leurs arguments et d’en faire valoir la légitimité. Trop souvent, cependant, ils sont confrontés à des défis tels que la représentation romancée à l’excès de leurs relations avec la nature (Bargh, 2010; LaDuke, 2014; Lowan-Trudeau, 2017) et la fétichisation de l’histoire (Borrows, 2017). En d’autres termes, les allochtones ont tendance à avoir une perception clichée des modes de vie des peuples autochtones comme quelque chose de figé dans le temps. Pourtant, la colonisation a imposé des changements sur les peuples autochtones et sur leurs relations avec la nature, car ils ont dû évoluer dans des contextes de négociation de revendications territoriales, de déplacements de populations, d’appropriation territoriale et plus encore (Alfred, 2001; Borrows, 2017; Corntassel, 2012; Nadasdy, 2000; Thomassin et coll., à paraître). Von der Porten et de Loë (2013) attribuent ces jugements au manque d’éducation des allochtones au sujet de l’histoire et des réalités autochtones. Les auteurs affirment que cela peut conduire à des pratiques délibératives douteuses, comme le fait de traiter les peuples autochtones comme des parties prenantes plutôt que comme des nations à part entière. La justice de renouvellement préconiserait donc de donner aux peuples autochtones l’espace nécessaire pour partager leurs pratiques et leurs attentes culturelles et contextuelles, afin de codéfinir ce qu’ils considèrent comme une base valide pour la prise de décision.

Conclusion

Ce document de synthèse propose un cadre théorique de la transition énergétique juste (TEJ), qui insiste sur la nécessité de réfléchir à l’action climatique dans une perspective décoloniale. Les trois composantes du cadre – distribution des retombées socioéconomiques, pouvoir procédural et renouvellement des savoirs – interagissent dans un effet de cercle vicieux façonné par les défis découlant de la colonisation. Au fil des ans, le Canada et l’Australie ont introduit des mesures, notamment l’obligation de consultation au Canada et le droit de négociation en Australie, afin d’éviter de perpétuer les injustices environnementales à l’encontre des peuples autochtones. La littérature montre que ces mesures, qui se résument à la reconnaissance, à la négociation, à la consultation et à l’indemnisation, sont limitées et injustes.

Pour proposer des solutions et entrevoir les opportunités potentiellement offertes par les transitions énergétiques, ce document de synthèse a, dans un premier temps, examiné ces défis sous l’angle des trois composantes de la TEJ. Dans un deuxième temps, nous avons constaté que la plupart des leviers visent l’amélioration des stratégies de communication bilatérales et interculturelles. En effet, l’idéal d’équité implique d’abord un idéal de délibération (inspiré par Cohen, 1997). La question de la souveraineté étant liée à celles de la délibération, du consentement, de la négociation et de la consultation, il serait intéressant, dans le cadre d’une future recherche, d’adapter ce cadre aux négociations des revendications territoriales des peuples autochtones. En effet, si les États colonisateurs reconnaissaient et respectaient la souveraineté nationale des peuples autochtones, ceux-ci seraient-ils seulement consultés et indemnisés pour les projets implantés sur leurs territoires ou leur consentement serait-il obligatoire?

Pour citer cet article

Rioux-Gobeil, F. (2024). Une transition énergétique juste pour les peuples autochtones : viser un idéal de délibération pour atteindre l’équité au Canada et en Australie. Dans Répertoire de recherche Villes, climat et inégalités. VRM – Villes Régions Monde. https://www.vrm.ca/transition-energetique-juste-chez-les-peuples-autochtones-dun-ideal-de-deliberation-a-un-ideal-dequite/